全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院直属机构改革实施方案的决议

（1982年8月23日通过）

第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议，审议了国务院直属机构改革实施方案，决定如下：
一、批准国务院保留下列直属机构：国家物资局、国家物价局、国家统计局、国家工商行政管理局、海关总署、国家气象局、中国民用航空局、国家海洋局、国家地震局、国家旅游局、中国文字改革委员会、国务院宗教事务局、国家档案局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。
二、批准将国家有色金属工业管理总局、国家医药管理总局、国家外汇管理总局、国务院外国专家局、中国农业银行、中国人民建设银行、进出口商品检验总局、毛主席纪念堂管理局并入有关部门，不再作为国务院直属机构。




中国公法文化传统的现代改造

高 军
（江苏技术师范学院社科系 常州 213001）


摘要：中国传统法律文化有着浓厚的公法化特点，传统公法文化今天仍然根深蒂固地存在着并对当前正在进行的社会主义法制建设起了巨大的阻碍作用。要实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟蓝图，必须完成对传统公法文化的现代改造。
关键词：公法文化、法律文化、传统、现代化
“依法治国，建设社会主义法治国家”是我党在新世纪领导全国人民进行社会主义法治建设的总目标，它的提出，顺应了我国社会主义市场经济体制改革进一步深化的要求，必将对我国法制迈向现代化产生深远的影响。但是，在我国迈向法治社会的道路上，来自经济、政治、文化等各个方面的阻碍有很多，其中，中国公法文化传统是一支不可轻视的阻碍力量。
一、“公法文化”释义
公法文化是与私法文化相对应的一个概念，其区分来源于对法进行的公法与私法的划分。将法分类为公、私两部分是罗马法学家的创造和贡献。《法学阶梯》开卷即揭示：“法律学习分为两部分，即公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益。”（1）与公法、私法定义划分相对应，一般认为，所谓公法文化是指公法相对发达，以公法精神为灵魂，法体系、法实施、法运行中贯穿着公法精神的法律文化。它具体表现为：以宪法、行政法、刑法、经济法等公法为主要法律规范，公法规范形式化程度高，公法优先，私法是实现公法目的的手段。公法化总体精神呈现出权力至上、秩序第一、等级特权和义务本位的精神。私法文化则是私法相对发达，以私法精神为灵魂，法体系、法实施、法运行中贯穿着私法精神的法律文化。具体表现为：以民法、商法等私法规范为主要法律规范，私法形式化程度高、私法优先，公法只是实现私法的目的的手段。私法文化总体精神表现为法律至上、正义第一、自由平等和权利本位的精神。法律文化学者张中秋先生在此基础上对公法文化与私法文化从性质上进行了进一步明确的区分，指出：“所谓公法文化本质上是一种刑事性（刑法化或国家化）的法律体系，私法文化则是一种民事性（民法化或私人性）的法律体系。”（2）
二、中国公法文化传统的特点
中国传统法律文化根植于古代农业社会，以自给自足的自然经济和以家长制为核心的宗法结构为基础，体现了专制皇权主义和儒家思想价值体系的要求，呈现出浓厚的公法文化的特点：
1．在法律结构上，公法与私法不分
中国古代历朝法典编纂的一大特色就是民刑不分、诸法合体，其中刑事性规范远远多于民事性规范。对此，日本学者滋贺秀三曾作出卓有见地的论断，“在中国，虽然拥有从古代就相当发达的文明的漫长历史，却始终没有从自己的传统中生长出私法的体系来。中国所谓的法，一方面就是刑法，另一方面则是官僚统治机构的组织法，由行政的执行规则以及针对违反规则行为的罚则所构成的。”（3）因此，在古代中国，“法律一经产生，它就既不是被用来巩固传统的宗教价值，也不是被用来保护私有财产。相反，其首要的目的是政治性的，即强化对于社会的政治控制。”（4）
传统公法与私法不分表明了“中国古代法典是公权性的，刑事性的”，（5）表现出泛刑事主义的特点。在中国古典文献中，刑、法、律三字相通。《尔雅·释诂》：“刑，法也”，“律，法也”。《说文》“法，刑也”。《唐律疏议·名例》：“法，亦律也”。在中国古代法典中，“对于民事行为的处理要么不作任何规定，要么以刑法加以调整。”（6）对于今天看来纯属私法调整范围的借贷、婚姻、家庭、买卖、保管等民事法律方面一律刑法化，以刑事手段加以调整，亦即学者所谓的这些民事法律方面的规定“往往只限于规定因触犯习惯准则而受刑事制裁的有关条款。”（7）
2．立法与司法方面，皇权至上，行政与司法不分
首先，在立法上，皇权至上，法自君出。自从秦始皇建立起以君主专制为核心的中央集权制国家之后，儒家思想所主张的君主集权思想，成为现实的国家制度在中国历史上绵延了两千多年。在这种制度下，皇帝掌握着一切大权，言出即法，法自君出，即所谓的“命为制，令为昭”，当成文法与皇帝意志发生冲突时要以皇帝个人意志为准。
其次，在司法方面，封建君主控制着司法大权，生杀由己，是最高的司法者，封建君主以下，“只有在较高的行政机构中才设有专司法律的官员。在最低一级的行政区域县里，政府的法律与民众发生最直接的联系。县长的司法职能只是其若干行政职能的一种。虽然他们通常没有受过专门的法律训练，但却必须同时兼任侦探、检察官、法官、陪审员等数种职务。”（8）古代中国历朝行政及司法机构与职能不分，没有正式的法院，执行法律的人不是训练有素的法官，而是儒家化的兼职官僚，因而没有把法律活动与日常行政管理区别开来，法律活动没有形成职业化。
3、在法律的功用方面，奉行法律工具主义
受泛道德主义的影响，古代是中国的历朝统治者都过分强调法的刑罚功能，忽视法的防患功能，而将法的防患功能让位于伦理道德，道德具有较强的规范作用，成为调整社会的主要手段，而法律只是次要手段，是道德的辅助手段，刑罚是工具，而道德教化是目的，即所谓的“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”。在法与道的功能上，认为“法能刑人而不能使人仁，能杀人而不能使人廉”，所以“刑罚为盛世所不能废”，亦“为盛世所不尚”。（9）因此，基于这种认识，在古代中国，“法律最初一产生，即有人认为它是道德论丧的产物，因而对其充满了敌意。”（10）在这种“德主刑辅”的模式下，“真正与法律有关系的，只是那些道德上或典礼仪式中的不当行为，或者，是那些在中国人看来对整个社会秩序具有破坏作用的犯罪行为”，“制定行为规范的目的在于防止上述行为的发生”，（11）这样，法律仅仅成了统治者手中“驭民”推行礼教的工具而已。
三、中国公法文化传统对当前法制建设的阻碍
中国公法文化传统虽然根植于古代农业社会，今天社会经济、政治、文化与古代社会相比发生了翻天覆地的变化，中国古代传统法律制度已被彻底的废除，与西方相似的法律制度今天已在中国大地上基本建立。但是，正如法国比较法学家勒内·达维德所说的那样：“立法者可以大笔一挥，取消某种制度，但不可能在短期内改变人们千百年来形成的，同宗教信仰相连的习惯和看法。”（12）事实上，作为历经千百年而形成的已经作为民族心理层面因素而存在的公法文化传统今天仍然根深蒂固地存在着，并成了当前正在进行的社会主义法制建设的一支不可轻视的阻碍力量。
首先，在公法传统的影响下，中国古代私法极不发达，没有形成独立的民商法律体系，亦没有蕴育出市场经济所需求的权利观念，在整个古代中国，“真正自由的权利从未存在。”（13）受其影响，新中国成立后相当长的一段时间以内，政府重视以刑事的、行政的、政策的手段来调整社会关系，忽略了对法制的建设，尤其是对民商法律制度的建设，直到今天我国尚未制订出一部统一的《民法典》，而现有的大量民商单行法律、法规仍处于十分杂乱、不成体系的状态。
其次，在传统法律泛刑事主义及工具主义的影响下，法与刑同义，而刑又与残酷、野蛮同义。按照《慎子》的解释，所谓刑即“斩人肢体、凿人肌肤”。所以民众谈法色变，“对人民来说，法仅仅是恐怖的对象，与权利、利益的保障没有任何联系”，因此，“对这种上面强加的法，人民本能的躲避”（14），根本谈不上对法的依赖和信仰。受其影响，直到今天，中国的民众在对法的态度上仍表现出矛盾的特点，一方面，民众普遍的畏法、畏惧上法庭打官司，但这种畏法仅仅出于畏惧刑罚而畏法，却并非出于内心的对法的自然需求、信仰或习惯。另一方面，对于非采取刑事制裁手段的法律尤其是民商法律民众却普遍丝毫不放在眼里，甚至大肆予以侮慢，根本没有民事违法的概念。对于这一点，现实生活中普遍存在的不讲诚信任意违约、侵权行为即是例证。
再次，由于传统立法、司法模式的影响，一方面造就了人们胆怯、愚昧、懦弱、奴性、权力崇拜的人格，另一方面还形成了行政、司法职能不分，人治主义的传统。直到今天，现实中司法机关设置及管理模式均严重行政化，缺乏应有的独立性，在法律运作中，以言代法、权大于法、情大于法、法外行事、行政干预司法之事时有发生。在权力面前，法律地位卑微，其威信荡然无存。此外，由于传统公法文化中司法组织的欠缺和在法律工具主义的支配下，“自然导致对于过程的忽略和对结果的重视”，（15）现实中，受其影响，“重实体、轻程序”的现象仍然在司法实践中普遍存在。
四、中国公法文化传统的现代改造
当前，我国正在进行一场深刻的法制改革，其目标是实现我国法制的现代化，具体而言即建立一套与现代市场经济相适应的法律制度以取代过去建立在自然经济和计划经济基础上的传统法律制度，其本质是实现从传统人治向现代法治社会的转变。为实现这一目标，必须对我国公法化传统进行彻底的改造。为实现公法文化传统的现代改造，笔者认为，应当从制度和观念两方面着手解决。
1．法律制度方面建设
首先，应大力完善立法，尤其是尽快建立和完善我国的民商法律体系，使人们在经济、社会生活中做到“有法可依”。笔者认为，为实现建立和完善民商法律体系的目标，当前必须大力进行法律移植的工作。因为，众所周知，市场经济的法制基础是私法即民商法律体系，当前我国市场经济改革急切地呼唤完善的民商法律体系，但在这一点上，我国的公法文化传统却不能为之提供有效的资源，而当前市场经济改革已到了攻坚战的关键时刻，适时的移植西方的民商法律制度可以“成为推进这个社会系统进一步发展的重要催化剂”。（16）正如学者论述的那样，“不能否认，现代中国法律基本上是继受法，严格地说，我们继受的主要是是西方法，因此，我们逃不脱当学生的命运”。（17）
其次，政府及政府官员本身应带头守法，应树立责任政府、有限政府的观念。因为在现代社会，法治意味着政府的全部权力必须有法律依据，必须有法律授权。如果人们总是从经验中得到连政府及其官员都不遵守法律的经验将从根本上摧毁他们对法律的信任。但是，如果仅从“性善论”的幻想出发，想仅凭人民公仆的自觉性去自觉守法的任何想法已被证明是完全不切实际的空想。因为，“权力会导致腐败，绝对的权力绝对会导致腐败”，已被历史证实为一条不证自明的公理，因此，必须对权力予以制衡，加强对权力的监督，制订出权力制衡、对权力监督的更合理的机制。
再次，必须进一步深化司法改革，增强法院及法官的独立性，彻底排除行政对司法的干预。对司法人员而言，应去除“重实体，轻程序”的陈腐司法观念，树立程序优先，违反程序亦违法的观念。
2．观念方面建设
改革开放至今，在法律制度建设方面我国已做了大量的工作，突出的表现就是颁布了大量的法律、法规，初步建立了我国的法律体系。但是，从这些法律法规的实际运行来看，情况却并非乐观，事实上，情况往往是，“制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”（18）而由具有浓厚传统意识的一群人来执行先进的法律，其后果会诚如阿历克斯·英格尔斯所说的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”（19）因此，除了法律制度建设外，为实现法制现代化的目标，更主要的是必须大力进行观念方面的建设。
对于观念方面的建设，笔者认为当前的首要任务是必须对人民进行启蒙，强化人们的私法观念，大力张扬人权、平等、自由、有限政府、责任政府、人民主权、法律至上等现代法治观念，去除人民身上的盲从、软弱和奴性，确立法律的权威，树立人们对法律的信仰。
在观念建设中，核心的内容是树立人们对法律的信仰。因为，“法律能见成效，全靠民众的服从”，“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，仍然不能法治。”（20）而伯尔曼则更一针见血地指出，“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设。”（21）
五、结语
中国公法文化传统的现代化改造既是进一步深化社会主义市场经济体制改革的必然要求，又是时代所赋予我们的历史使命，因此，当前必须大力进行公法文化的改造工作。但是，必须认识到的是，中国公法文化传统历经千百年而逐渐形成，是法律观念的历史积淀，具有相对的稳定性。因此，对其进行的现代化改造必将是一个长期、复杂、艰巨的工程，绝不可能一蹴而就，正确的做法是，必须在中国特色社会主义理论的总体指导下，以社会主义市场经济建设为坐标循序渐进地进行。
注释：
（1）[罗马]查士丁尼著：《法学总论——法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第5-6页
（2）张中秋：《对中西法律文化的认识》，见2002年8月21日《光明日报》
（3）[日]滋贺秀三：《中国法文化的考察》，载《比较法研究》，1988年第3期
（4）[美]德克·博德：《传统中国法律的基本观念》，载《中外法学》1992年第1期
（5）刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》第八卷，第111页
（6）、（8）、（10）、（11）[美]D·布迪、C·莫里斯著，朱勇译：《中华帝国的法律》，江苏人民出版社1998年第2页、第3页、第36页、第2页
（9）《四库全书总目提要·法令》
（7）、（12）[法]勒内·达维德著，漆竹生译：《当代主要法律体系》，上海译文出版社1984年第484页、第467页
（13）[德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，商务印书馆2002年，第155页
（14）张中秋编《中国法律形象的一面——外国人眼中的中国法》，法律出版社2002年第82页
（15）梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社1997年，第316页