国务院


国务院关于加强城市绿化建设的通知
　
国发［2001］20号


为了促进城市经济、社会和环境的协调发展，进一步提高城市绿化工作水平，改善城市生态环境和景观环境，现就加强城市绿化建设的有关问题通知如下：

一、充分认识城市绿化的重要意义

城市绿化是城市重要的基础设施，是城市现代化建设的重要内容，是改善生态环境和提高广大人民群众生活质量的公益事业。改革开放以来，特别是90年代以来，我国的城市绿化工作取得了显著成绩，城市绿化水平有了较大提高。但总的看来，绿化面积总量不足，发展不平衡、绿化水平比较低；城市内树木特别是大树少，城市中心地区绿地更少，城市周边地区没有形成以树木为主的绿化隔离林带，建设工程的绿化配套工作不落实。一些城市人民政府的领导对城市绿化工作的重要性缺乏足够的认识；违反城市总体规划和城市绿地系统规划，随意侵占绿地和改变规划绿地性质的现象比较严重；绿化建设资金短缺，养护管理资金严重不足；城市绿化法制建设滞后，管理工作薄弱。


地方各级人民政府和国务院有关部门要充分认识城市绿化对调节气候、保持水土、减少污染、美化环境，促进经济社会发展和提高人民生活质量所起的重要作用，增强对搞好城市绿化工作的紧迫感和使命感，采取有力措施，加强城市绿化建设，提高城市绿化的整体水平。


二、城市绿化工作的指导思想和任务

（一）城市绿化工作的指导思想是：以加强城市生态环境建设，创造良好的人居环境，促进城市可持续发展为中心；坚持政府组织、群众参与、统一规划、因地制宜、讲求实效的原则，以种植树木为主，努力建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的城市绿地系统。


（二）今后一个时期城市绿化的工作目标和主要任务是：到2005年，全国城市规划建成区绿地率达到30％以上，绿化覆盖率达到35％以上，人均公共绿地面积达到8平方米以上，城市中心区人均公共绿地达到4平方米以上；到2010年，城市规划建成区绿地率达到35％以上，绿化覆盖率达到40％以上，人均公共绿地面积达到10平方米以上，城市中心区人均公共绿地达到6平方米以上。由于各地城市经济、社会发展状况和自然条件差别很大，各地应根据当地的实际情况确定不同城市的绿化目标。为此，要加强城市规划建成区的绿化建设，尽快改变建成区绿地不足的状况，特别是城市中心区的绿化要有大的改观，要多种树、种大树，增加绿化面积，改善生态质量。加快城市范围内道路和铁路两侧林带、河边、湖边、海边、山坡绿化带建设步伐。建成一批有一定规模、一定水平和分布合理的城市公园，有条件的城市要加快植物园、动物园、森林公园和儿童公园等各类公园的建设。居住区绿化、单位绿化及各类建设项目的配套绿化都要达到《城市绿化规划建设指标的规定》的标准。要大力推进城郊绿化，特别是在特大城市和风沙侵害严重的城市周围形成较大的绿化隔离林带，在城市功能分区的交界处建设绿化隔离带，初步形成各类绿地合理配置，以植树造林为主，乔、灌、花、草有机搭配，城郊一体的城市绿化体系。


三、采取有力措施，加快城市绿化建设步伐

（一）加强和改进城市绿化规划编制工作。地方各级人民政府在组织编制城市总体规划和详细规划时，要高度重视城市绿化工作。城市规划和城市绿化行政主管部门等要密切合作，共同编制好《城市绿地系统规划》。规划中要按规定标准划定绿化用地面积，力求公共绿地分层次合理布局；要根据当地情况，分别采取点、线、面、环等多种形式，切实提高城市绿化水平。要建立并严格实行城市绿化“绿线”管制制度，明确划定各类绿地范围控制线。近期内城市人民政府要对已经批准的城市绿化规划进行一次检查，并将检查结果向上一级政府作出报告。尚未编制《城市绿地系统规划》的，要在2002年底前完成补充编制工作，并依法报批。对于已经编制，但不符合城市绿化建设要求以及没有划定绿线范围的，要在2001年底前补充、完善。批准后的《城市绿地系统规划》要向社会公布，接受公众监督，各级人民政府应定期组织检查，督促落实。

（二）严格执行《城市绿地系统规划》。要严格按规划确定的绿地进行绿化管理，绿线内的用地不得改作他用，更不能进行经营性开发建设。因特殊需要改变绿地规划、绿地性质的，应报经原批准机关重新审核，报上一级机关审批，并严格按规定程序办理审批手续。在旧城改造和新区建设中，要严格控制建筑密度，尽可能创造条件扩大绿地面积，城市规划和城市绿化行政主管部门要对新建、改建和扩建项目实行跟踪管理。要将城市范围内的河岸、湖岸、海岸、山坡、城市主干道等地带作为“绿线”管理的重点部位。同时，要严格保护重点公园、古典园林、风景名胜区和古树名木。对影响景观环境的建筑、游乐设施等要逐步迁移。

（三）加大城市绿化资金投入，建立稳定的、多元化的资金渠道。城市绿化建设资金是城市公共财政支出的重要组成部分，要坚持以政府投入为主的方针。城市各级财政应安排必要的资金保证城市绿化工作的需要，尤其要加大城市绿化隔离林带和大型公园绿地建设的投入，特别是要增加管理维护资金。国家将通过加大对中西部地区和贫困地区转移支付力度，支持中西部地区城市绿化建设。同时，拓宽资金渠道，引导社会资金用于城市绿化建设。城市的各项建设都应将绿化费用纳入投资预算，并按规定建设绿地。对不能按要求建设绿地或建设绿地面积未达到标准的单位，由城市人民政府绿化行政主管部门依照《城市绿化条例》有关规定，责令其补建并达到规定面积，确保绿化建设。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

（四）保证城市绿化用地。要在继续从严控制城市建设用地的同时，采取多种方式增加城市绿化用地。在城市国有土地上建设公共绿地，土地由当地城市人民政府采取划拨方式提供。国家征用农用地建设公共绿地的，按《中华人民共和国土地管理法》规定的标准给予补偿。各类工程建设项目的配套绿化用地，要一次提供，统一征用，同步建设。在城市规划区周围根据城市总体规划和土地利用规划建设绿化隔离林带，其用地涉及的耕地，可以视作农业生产结构调整用地，不作为耕地减少进行考核。为加快城郊绿化，应鼓励和支持农民调整农业结构，也可采取地方政府补助的办法建设苗圃、公园、运动绿地、经济林和生态林等。

（五）切实搞好城市建成区的绿化。对城市规划建成区内绿地未达到规定标准的，要优化城市用地结构，提高绿化用地在城市用地中的比例。要结合产业结构调整和城市环境综合整治，迁出有污染的企业，增加绿化用地。建成区内闲置的土地要限期绿化，对依法收回的土地要优先用于城市绿化。地方各级人民政府要对城市内的违章建筑进行集中清理整顿，限期拆除，拆除建筑物后腾出的土地尽可能用于绿化。城市的各类房屋建设，应在该建筑所在区位，在规划确定的地点、规定的期限内，按其建筑面积的一定比例建设绿地。各类建设工程要与其配套的绿化工程同步设计、同步施工、同步验收。达不到规定绿化标准的不得投入使用，对确有困难的，可进行异地绿化。要充分利用建筑墙体、屋顶和桥体等绿化条件，大力发展立体绿化。城市绿化行政主管部门要切实加强绿化工程建设的监督管理。要积极实行绿化企业资质审验、绿化工程招投标制度和工程质量监督制度，确保城市绿化质量。市、区、街道和各单位都有义务建设和维护、管理好责任范围内的绿地。

（六）加强城市绿化科研设计工作。要加强城市绿化的基础研究和应用研究，建立健全园林绿化科研机构，增加研究资金。要加强城市绿地系统生物多样性的研究，特别要加强区域性物种保护与开发的研究，注重植物新品种的开发，开展园林植物育种及新品种引进培育的试验。要加强植物病虫害的防治研究和节水技术的研究。加大新成果、新技术的推广力度，大力促进科技成果的转化与应用。要搞好园林绿化设计工作。各城市在园林绿化设计中要借鉴国内外先进经验，体现本地特色和民族风格，突出科学性和艺术性。各地要因地制宜，在植物种类上注重乔、灌、花、草的合理配置，优先发展乔木；园林绿化应以乡土植物为主，积极引进适合在本地区生长发育的园林植物，海关、质量监督检验检疫等部门应积极配合和支持。城市公园和绿地要以植物造景为主，植物配置要以乔木为主，提高绿地的生态效益和景观效益，为人民群众营造更多的绿色休憩空间。

（七）加快城市绿化法制建设。要认真贯彻执行《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国森林法》和《城市绿化条例》，并抓紧组织修改《城市绿化条例》，增加对违法行为的处罚条款，加大处罚力度；制定和完善城市绿化技术标准和规范，逐步建立和完善城市绿化法规体系。各地要结合本地实际，制定和完善地方城市绿化法规。城市绿化行政主管部门要依法行政，加强城市绿化行业管理与执法工作，坚决查处侵占绿地、乱伐树木和破坏绿化成果的行为，对违法砍伐树木、侵占绿地的要严厉处罚。建设部和省级城市绿化行政主管部门要加大城市绿化管理工作力度，加强执法检查和监督管理。


四、加强对城市绿化工作的组织领导

（一）各级城市人民政府要把城市绿化作为一项重要工作，列入议事日程。要把城市绿化纳入国民经济和社会发展计划，市长对城市绿化工作负主要责任。要科学决策、正确引导，建立城市绿化目标责任制，保证城市绿地系统规划的实施。

（二）各级人民政府要建立健全城市绿化管理机构，稳定专业技术队伍，保证城市绿化工作的正常开展。城市绿化行政主管部门要加强技术指导。各有关部门要明确责任，密切配合，积极支持城市绿化工作。建设部要加强调查研究，针对城市绿化工作中出现的问题，拟定有关政策措施，指导城市绿化健康发展。城市绿化的项目建设要引入市场机制。

（三）各级人民政府要组织好城市全民义务植树，广泛组织城市适龄居民参加植树绿化活动。要搞好城市全民义务植树规划，严格落实义务植树任务和责任，加强技术指导和苗木基地建设以及苗木供应，确保植树成活率和保存率，保证绿化质量。

（四）继续做好建设园林城市工作。通过明确目标，科学考核，使更多的城市成为园林城市；积极组织开展创建园林小区、园林单位等活动，搞好单位绿化、小区绿化。要开展认建、认养、认管绿地活动，引导和组织群众建纪念林、种纪念树。

城市绿化工作是一项服务当代、造福子孙的伟大事业。各级人民政府及城市绿化行政主管部门一定要加强领导和组织协调，结合各地实际，积极制定加强城市绿化建设的政策措施，切实加强和改进城市绿化工作，促进我国城市绿化事业的健康发展。

建设部要定期对本通知的执行情况进行监督检查，并向国务院作出书面报告。

2001年5月31日


引导执行和解初探

五华检察院 赖兴平 黄宝金


和解包括执行和解和申诉和解，其中执行和解最为常见，也最为棘手，近年来，我院引导4件执行和解案件中，仅仅1件成功。今年梅州市院制订出台了《梅州市检察机关民事检察引导和解的指导意见》，对检察机关引导申诉和解应把握的条件和基本原则、适用案件类型、基本程序、和解法律后果，以及相关工作责任等内容进行了规定，对促使当事人和解，实现矛盾化解起到了极大的推动作用。本文笔者结合此《指导意见》及我院近年来的引导执行和解案件遇到的问题，围绕民行部门应怎样发挥优势进行引导执行和解工作进行初步探讨。



一、引导执行和解过程中遇到的问题



依照法律规定，检察机关对法院生效的民事行政裁判确有错误的可依法提出抗诉，并通过审判监督程序予以纠正。但在司法实践中，往往会遇到有些案件，法院的裁判虽然确有错误或者有瑕疵，但因案件涉及面较广或者因检法两家认识上的不一等因素，如果一味地提出抗诉，并不能取得应有的法律效果和社会效果。为此，民行检察部门就在恢复性司法理念的支撑下，产生了引导和解制度，通过纠纷双方之间的面对面协商，经过以检察人员以及有关专业人员充当第三方进行调解，以促使当事人实现矛盾化解。如果申诉案件能够在检察机关特别是基层检察院引导下进行执行和解，既可以减少当事人的诉讼负担，对当事人有利，又可以将纠纷解决在基层，有利于维护稳定，有利于安定团结，还可以减少抗诉，体现了以效率优先、伸张司法公正的现代理念。然而在现实操作中，由于立法上及具体操作细节的不足，引导执行和解困难重重，具体表现在：



（一）缺乏法理支撑，引导和解陷入两难境地。按照民事诉讼法的规定，检察机关对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督，但由于民诉法分则中没有具体规定，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，具体的、可操作性的规定又十分狭窄。实践中，检察机关主持民事申诉案件的执行和解，必然要在和解协议中对原判决裁定进行变更，也就在实际上改变了法院对当事人之间民事关系的调整，确立了新的权利义务内容，这已经是在发挥检察监督的作用。但是由于法律尚未规定检察机关办理民事申诉案件可以采取执行和解这种办案方式，往往造成法院的不理解，认为检察院伸手过长，未严格依法办事，有损法院权威，且检察机关做执行和解工作一般需要一段时间，这就容易造成与法院执行工作相冲突，法院也可以以法律没有明文规定为理由，拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督。



（二）缺乏保障措施，引导和解工作“和而不解”。 根据目前法律，检察监督环节的执行和解无强制效力，当事人可以随时反悔，这就容易给一些当事人钻了空子。有的债务人慑于法律威严，不服生效的法律文书，准备申诉、抗诉或另寻途径，但苦于该案已进入执行程序，为赢得时间，只好假意“和解”，在约定的期限到后，尽管没有挽回败局，仍然不肯甘心，就是不肯付款，或开始躲藏，或转移财产，难有执行效果。有的当事人在达成和解后准备履行的过程中，受他人拨弄而反悔，感到履行付款义务很委屈，甚至冤枉，在期限到达后，声称无款履行，或以其他种种理由来推诿履行，最终导致了“和而不解”。



（三）缺乏有效手段，引导和解事半功倍。由于执行和解是检察机关在民事行政检察工作中探索出来的一种新方法，检察引导和解尚处于摸索阶段，在工作技巧和方法上，光靠枯燥地讲解法律条文是远远不够的，还要讲究和解艺术，善于综合运用心理学、社会学、演讲学等多门类知识，且随着当事人的个人主体意识、法律意识逐渐增强，传统的与人为善、以和为贵等道德观念、价值观念遭到冲击，加上当事人对诉讼期望过高，对起诉和调解的成本缺乏理性的分析和判断，因而促成双方和解的可能性很小，检察机关还需摸索总结出一套有效和解方法，充分发挥和解的各种技巧，才能达到成功调处的目的。



二、做好引导执行和解的建议



检察机关如何灵活运用执行和解方法审查案件，达到法律效果、社会效果和经济效果三者的有机结合是我们民行工作必须急待解决的问题，梅州市院制订出台了《梅州市检察机关民事检察引导和解的指导意见》，解决了检察机关引导申诉和解应把握的条件和基本原则、适用案件类型、基本程序等问题，但在实践操作中，如何贯彻落实好执行和解制度，笔者认为，在法律层面及工作方法方面还应做好如下几个方面。



（一）、完善立法，赋予检察机关引导执行和解权。引导执行和解是创造性的开展工作，是对目前的抗诉、息诉为主要工作的补充，它使已经发生法律效力的判决，裁定中的错误仍有通过法律程序得到纠正的机会，保证了国家法律的统一实施，更充分的维护了合法的民事权益。在办理案件中，实行执行和解，可以提高诉讼效率，减少诉讼成本，化解执行难的问题，把构筑和谐社会与司法人文关怀结合起来，化解社会矛盾，把司法为民落到实处。因此，笔者认为应完善我国民事立法，赋予检察机关执行和解的权利，并对检察机关在执行和解中的地位等作出明确规定，以增强操作性。
（二）、加强部门联系，携手做好执行和解工作。一是加强与法院联系。做好执行和解工作必须加强和法院的联系协调，从维护社会稳定的高度出发，建立经常性的密切联系，对具体案件多交换意见，取得认识上的一致，切实解决工作中存在的问题和工作中的机制障碍，共同做好当事人和解工作。特别是在落实和解协议工作上，应主动与法院执行局取得联系,发出督促当事人履行执行和解协议的意见函，请法院加强对当事人履行协议的督促，当事人履行和解协议的情况由法院书面回复检察院，从而使和解工作真正取得实效。二是加强与其他部门联系。注意加强与有关部门的联系，借助多方力量，形成和解合力，特别是对于“难缠”的当事人，通过与其亲戚朋友、街道领导、单位领导取得联系，请他们协助做工作，有效地减轻息诉和解工作的难度，缩短达成执行和解的时间。



(三)发挥自身优势，构建说理平台。近年来，检察机关不断推行法制宣传，作为法律监督机关的人民检察院在人民群众中的威望和地位不断提高，当事人愿意到检察机关寻求司法救济；在这种环境下，当事人往往比较信服检察机关，认为检察机关是法律监督者，较为中立，容易接受进行执行和解的建议，一定程度上能够减少当事人互相揣测对方有关系网想法。因此我们要努力构建一个当事人满意的说理平台，从有利于社会的和谐稳定出发来做好和解工作，摆正自己的位置，不使自己角色错位，不把自己混同于当事人，代替当事人谈判，也不把自己错误地混同于人民法院或人民调解组织，主持对双方当事人进行和解。在促成当事人执行和解过程中，民行部门要始终遵循当事人意思自治原则，坚持“自愿、公正”的和解原则，杜绝任何方式的威胁、恐吓、冷处理、压倒一边之类的做法，真正构建一个给当事人说理的平台，使和解工作在宽松融洽的气氛中进行。



（四）注重和解方式，力求化解矛盾。不服法院生效的民事、行政判决、裁定而到检察院申诉的当事人，都有一个共性，那就是他们都心有怨言，性情浮燥，言辞偏激，而且对法律缺乏信心。面对这些申诉人，仅仅三言二语应付了事是解决不了任何问题的，更会损害检察官的执法形象。为此在办理案件中，不仅要了解案件当事人坚持要求抗诉和不愿履行裁判确定的义务所持态度和心理，寻找和解的切入点，还要努力在“三心”上狠下功夫、做足文章，为促成和解打基础。“三心”：即耐心，面对当事人，坚持“听得进、忍得住”，能仔细、不厌其烦地跟当事人进行沟通交流，以情悦人；公心，始终把公平、公正、平等作为基本法则，对双方当事人不偏不倚，坚持以理服人；诚心，坦诚对待当事人，与他们沟通情感，营造氛围，真心诚意地为当事人排忧解难，用真诚和热情设身处地为当事人着想，对当事人的心情和处境给予充分的理解与关照，并充分运用“换位思考法”、“案例引导法”、“亲情劝说法”、“利弊分析法”等方法，以拉近当事人的距离，解开他们的心理疙瘩和疑惑，赢得当事人的信赖。工作中，还要深入调查，掌握翔实的第一手材料，不能单听一方诉说，在调解时有理有据，避免说话授人以柄，处于被动局面。对于一些当事人有和解的意向，但是因为拉不下脸不愿意先提出，承办人员就要充当和事佬，可以向双方当事人说明各自存在的过错，向申诉人说明法院裁判存在的错误之处及检察机关提起抗诉所要花费的时间和结果的不确定性，从而促成双方达成执行和解。