涉农惠农领域贪污贿赂犯罪的法律适用

【作者】：景县人民检察院 姚艳萍
【关键词】：涉农惠农领域贪污贿赂犯罪特点 原因 法律适用 犯罪预防

近年来，随着国家对“三农”投入的增加，农村经济迅猛发展，同时，由于“村官”权利的不断增大，其利用手中职权进行贪污、受贿等犯罪活动的现象屡见不鲜，严重损害了农民群众的合法权益，破坏了农村经济的发展秩序，为了切实维护农民的利益，检察机关充分发挥职能作用加强涉农犯罪预防工作就成了一项当前重要任务。而我国对涉农领域的犯罪的法律规定并不全面细致经常出现法律的空白和漏洞，因此查处惠民领域的职务犯罪时的法律适用就成为了问题关键。
一、涉农惠农职务犯罪的主要特点
（一）犯罪主体特点职务级别较低
随着农村城镇化和新农村建设的不断深入，涉农贪污贿 赂犯罪涉及领域广，主要发生在农村水利工程、土地开发整 理的招标投标、建设新农村的民房改造项目、发包分包、质 量监督验收、工程款拨付等环节。犯罪主体涉及不同的多个 部门，职务级别较低，多为科级以下以及村组织人员。他们 都是在履行公务中利用职务之便，对其经手的涉农项目进行 贪污、接受贿赂。例如某村党支部书记苏某在任本村党支部书记期间，利用职务便利，擅自将农业税款、退耕还林款、土地征用补偿费款共计51280元据为己有，予以贪污。我院在查办这一案过程中发现，该村所在的镇在农村财务管理、基层民主建设以及土地确认权等方面存在问题，
（二）犯罪呈现集团化趋势
涉农贪污贿赂犯罪的群体性腐败案屡见不鲜，办一案， 带一串，挖一窝。有的是村支书和村委主任合伙贪污，有的 是村委班子成员集体作案，甚至有乡镇干部和村委主任合谋 集体腐败。他们为了牟取非法利益，联手作案，集体合谋， 以各种名义，共同贪污涉农款项，使犯罪主体由个人向群体 发展。比如2009年底，我院在市院反贪局的带领下，侦破的景县农业局单位受贿、受贿、对单位行贿一案，立案1件9人，涉案金额100余万元，为涉农贿赂大案。本来对于涉农款项，每个项目一般都涉及到多个环节，牵涉的单位、人员也很多，可以相互制衡，起到层层监管之效，然而由于人人想从国家利益中各分一杯羹，非法利益的“整合”使监管变成了一纸空文。
（三）犯罪后果影响恶劣，易引发群体上访
在涉农贪污贿赂犯罪案件中，乡镇、村干部的经济犯罪 比其他国家工作人员犯罪具有更大的危害性。这些人虽然关 小职微，权力有限，然而一旦蜕变，危害极大，所产生的负 面影响极为深远，不但直接侵害了广大农民的合法利益，而 且严重损害了政府的形象，容易引发村民集体上访等群体事 件，不利于新农村和谐发展和稳定。
因此，预防涉农贪污贿赂犯罪时促使新农村建设快速、健康、和谐稳定发展的有效保障，必须切实加强这项工作。
二、涉农惠农职务犯罪的原因
涉农职务犯罪的原因是复杂的其根本原因是我国农村经济还不够发达而涉农职务犯罪又是制约经济发展的毒瘤。要想铲除这颗毒瘤还要从多方面分析。
（一）村务不够公开
有些地方村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。
（二）权利过分集中
在基层农村,大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中,因此,行贿者便将目标盯住了大权在握的主要“村官”,这批能拍板定音的村支书、村委会主任,一旦经受不住诱惑,便会陷入金钱的泥潭,沦为人民的罪人。甚至有的集党、政、企大权于一身,大小事情由其说了算,权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。有权力的地方就会滋生腐败,没有制约的权力必然产生腐败。
（三）自身素质不高
一是文化层次较低,大多是初中及初中以下文化。其次是法律意识较差,法制观念淡薄,尤其是部分村干部,受文化教育程度的局限,即使是“村官”,他们对贪污受贿要受到党纪、国法制裁也都知晓,但在日常交往中,尤其是在收受好处费时,何谓收受贿赂,何谓正常人情往来,往往又划不清界限,有的“村官”竟还以“我为你办事,你给我好处”两厢情愿为由,肆意实施受贿犯罪。
（四）内外监督软弱
一是农村基层管理和监督职能组织没有很好地发挥其内部监督作用，上级职能部门监督无力。如白条入帐现象在村组帐目中依然存在，审查人员对此无可奈何。二是纵向监督软弱。一些上级主管部门对村级集体资金的使用和分析没有进行严格审批。三是横向监督虚化。一些村级集体经济的支配由村里书记、主任少数人说了算其他人员不敢提意见也不敢反映，起不到应有的相互监督、相互制约作用。四是对村干部的贪污、挪用等问题一些知情群众慑于这些人的权势敢怒不敢言害怕招来报复。
（五）财务管理混乱
一些农村的财务管理比较混乱，无帐、片帐现象虽然已逐步消灭，包帐、白条入帐等在村级财务帐目中仍相当严重。一是村干部利用白条自批自支的现象存在。二是财务状况公开程度不够，收支缺乏透明度，理财小组把关不严格。三是财会人员不专业，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，对村干部言听计从成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的甚至与村干部共同作案。
（六）经济待遇偏低
引发村干部犯罪的重要因素之一是村干部待遇偏低，造成村干部心理失衡。相对党、政机关和其他事业单位工作人员的工资待遇而言，村干部的待遇相对较低而工作压力较大，付出与所得不符。同时，农村医疗、养老的保障滞后，村干部后顾之忧在不发达地区严重存在。
三、涉农惠农职务犯罪的法律适用
一犯罪主体的认定问题。从农村基层组织的状况看由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村支部、村委会等组织承担有时任职可能交叉甚至分工界限不明确尤其是村党支部在村事务中不论党务、公务均起绝对领导作用村书记才是村里的主要负责人故适用刑法时必须结合宪法、村民委员会组织法和其他相关法律规范性文件一并把握其刑事立法和立法解释的精神。本人认为党支部人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。
二从事公务的认定问题。村公务有三种情况依法协助人民政府从事公务、村内自治事务与村级经营活动。依法协助公务全国人大立法解释将其限制在七项范围之内。这七项依照法律从事公务的人员包括⑴救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理⑵社会捐助公益事业款物的管理⑶国有土地的经营和管理⑷土地征用补偿费用的管理⑸代征、代缴税款⑹有关计划生育、户籍、征兵工作⑺协助人民政府从事的其他行政管理工作。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。惟有在这七项事务中才存在依法从事公务的可能因而才可能成立贪污受贿犯罪。除了这七项贪污受贿犯罪不能成立村民自治范围内的事务是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项既非协助政府从事行政管理亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。 根据以上法律精神在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时应当将三种组织党支部、村民委员会、合作社与三种职务公务、自治事务、经营事务排列组合然后决定当事人的行为应当使用哪一法律认定行为性质。只有村委会基层组织协助政府从事公务活动时基层组织人员利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释认定贪污受贿类犯罪而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的认定职务侵占、挪用资金和非国家工作人员受贿罪。 党支部和村民委员会人员在非公务非经营的公益工作中利用职务之便侵吞财物、挪用资金的可以成立职务侵占罪和挪用资金罪在非公务非商务的活动中即办理村自治事务的过程中发生的村基层组织人员权钱交易的行为根据刑法规定受刑法时效约束、在法定追溯时效期限内属于法无明文规定的情况按照罪行法定原则应当认定为无罪。最高人民检察院关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释》的通知第三条规定“对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能使用解释的规定。” 如果检察机关在查处村基层组织人员职务犯罪案件时，遇到村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的事务如经营、管理活动时发生的案件不能适用《解释》的规定时，可以在查明事实后，根据行为性质如果涉嫌其他犯罪的，移交公安机关查处；如果因法无明文规定不构成犯罪的，可在查明事实后向基层政府提出检察建议，按照村民委员会组织法和其他法律法规处理。
四、涉农惠农职务犯罪的预防对策
涉农惠农职务犯罪不利于农村的稳定,也严重影响 “和谐”社会的建设,因此,有必要建立一套有效的涉农惠农职务犯罪预防机制:
（一）加强农村基层组织建设
要针对传统观念下村干部知识更新不快，创新意识不强，开拓进取后劲不足的现状，大胆突破村干部选用的常规模式，打破地域、行业、身份界限，面向社会选拔人才，作为村干部后备人选推荐。一是推荐优秀退武军人担任村干部。发挥退武军人见识广、办事果断、个人性格坚毅，在部队学有一技之长的优点，带领全体村民同心同德、艰苦创业。二是在农村经济能人中推荐选拔村干部。注重从政治素质较高的农村致富能手、个体经营大户中培养选拔。利用他们办过实体，懂经济管理，有较多生意合作伙伴的优势，带动、壮大集体经济，带领全体村民共同富裕。三是启动“一村一名大学生”工程。注重推荐愿意回农村发展的优秀大中专毕业生担任村干部，充分发挥他们的知识优势、技术优势，帮助村级组织理思路、谋发展、办实事。四是从机关事业单位中推荐选派村干部，当“下挂”支书，帮助经济薄弱村建强领导班子。选派那些政治素质好，工作能力强、有业务专长的乡镇机关干部到经济薄弱村任职，夯实村干部队伍。
（二）加强思想、法制教育
一要加强业务知识培训。有计划、有针对性地对村干部进行文化知识、财务知识、法律知识培训，改变目前农村干部学历相对偏低、财务知识不懂、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。二要广泛开展警示教育。利用新闻媒体及时曝光一批违法违纪村干部，起到震慑作用；深入剖析几个典型案例，组织村干部进行讨论，使他们从中吸取教训；三要有针对性地开展谈心活动。对村干部在工作中出现苗头性、倾向性问题，乡镇主要领导及纪检部门要及时找其谈话谈心，及时提醒、敲警钟。四要规范党内组织生活。
（三）加强权力监督机制
要施行群众监督和上级检查相结合。一是必须增强基层单位工作的透明度让群众享有知情权、发言权，推行村务公开、财务公开。特别是在土地转让、出租、承包、工程发包等问题上在作出重大决策前要广泛征求群众意见倾听群众呼声接受群众监督。二是乡镇经管、审计等部门经常下村检查，做到有案抓查处，无案抓预防，把农村干部职务犯罪消灭在萌芽阶段。
（四）落实提高村官待遇
一要适当增加村干部固定工资，统一由财政负担，固定工资应与基层党政机关一般干部持平，并建立定期增资机制，确保村干部工资不拖延、不折扣、不挪用。二要建立起激励措施，对村级工作搞得好的村干部，要予以奖励，对村级经济上了台阶的，要设立贡献奖，对因工作不力，导致村级经济下降，村民生活水平滑坡的村干部，要给予一定经济处罚。三要给每位村干部办理医保和养老保险，由国家财政、地方财政和个人各负担一部分，解除村干部的后顾之忧，使村干部一心一意带领广大村民奔向小康之道。只有农村经济得到较快发展，农民普遍富裕起来，村干部的待遇提高了，收入有保障，村干部职务犯罪才能得到较好解决。就当前而言，关键是抓好农业产业结构调整、农村经济组织建设等重点工作，凝聚人心，尽快改变农村面貌，让村民对新农村建设充满希望、有盼头，使村干部成为农村共同富裕的带头人、发展生产的引路人、维护稳定的坚强核心，从根本上解决村干部职务犯罪。
（五）加大打击预防力度
针对农村干部犯罪较为突出的现状，在加大查办村级干部贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪的同时，充分发挥纪检、监察、信访工作的作用，重视农民的举报和上访内容。对农村基层干部职务经济违法犯罪案件，发现一件查处一件。特别对群众意见大多次上访影响稳定的大案、要案，坚决从快查处，依法严肃处理，并将处理结果向群众反馈。对不构成犯罪的违纪案件，既要将查办结果向群众说明情况，同时也要给人民群众一个满意的答复。为维护农村社会治安、稳定民心、增加农民收入和经济发展创造一个良好的法治环境。

检察日报 法制网
湖南省株洲市人民政府


株洲市人民政府关于印发株洲市城市建筑垃圾管理办法的通知

株政发〔2010〕5号


各县市区人民政府，市政府各直属机构：
现将《株洲市城市建筑垃圾管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


二○一○年二月九日


株洲市城市建筑垃圾管理办法

第一条　为加强城市建筑垃圾管理，维护我市市容和环境卫生，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《湖南省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可条件的规定》、《城市建筑垃圾管理规定》等行政法规和规章，制定本办法。
第二条　本办法适用于本市城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。
第三条　本办法所称建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。
建筑垃圾消纳场所包括建筑垃圾专用消纳场和建筑垃圾临时消纳场地。
建筑垃圾专用消纳场是指由市人民政府统一规划、建设和管理的，用于消纳建筑垃圾的场所。
建筑垃圾临时消纳场地包括需要受纳建筑垃圾回填基坑、洼地的建设工地、规划开发用地及其他需要填埋建筑垃圾的场地。
第四条　市城市管理行政执法部门负责城市规划区建筑垃圾处置场地监督和综合协调工作。城市四区的城市管理行政执法部门负责本市城市规划区建筑垃圾处置的行政许可和违法行为的查处工作。
第五条　建筑垃圾的处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生谁承担处置责任的原则。支持和鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品。
第六条　规划、国土资源、建设、环保、公安、交通等部门按照各自职责，做好建筑垃圾管理工作。
第七条　任何单位和个人都有权制止和举报乱堆、乱倒建筑垃圾的行为。
第八条　建设项目需要处置建筑垃圾，项目业主应当在建设工程开工前向区城市管理行政执法部门提出申请，经批准并按规定缴纳建筑垃圾处理费后方可处置。建筑垃圾应当交由依法取得《建筑垃圾准运证》的单位运输。
建筑垃圾应当按所在区城市管理行政执法局核准的消纳场所倾倒。
第九条　申请处置建筑垃圾的，应当提交下列材料：
（一）区城市管理行政执法部门制定的统一格式的书面申请书；
（二）施工许可复印件；
（三）工程图纸；
（四）与取得《建筑垃圾准运证》的运输单位签订的运输合同；
（五）运输单位具备建筑垃圾运输条件的证明材料。区城市管理行政执法部门接到建设项目业主的申请后，应当在5个工作日内作出是否核准的决定。予以核准的，颁发《建筑垃圾处置证》；不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。
第十条　《建筑垃圾处置证》应当注明以下事项：
（一）建设单位和施工单位的名称、住所、法定代表人；
（二）运输单位名称、住所、法定代表人；
（三）建筑垃圾的种类、数量；
（四）运输车辆类型和核定荷载数量、机动车号牌；
（五）建筑垃圾产生地点、卸放地点、运输路线及时间；
（六）处置证的有效期限。
第十一条　区城市管理行政执法部门应在颁发《建筑垃圾处置证》的同时，根据实际承运建筑垃圾的运输车辆的数量配发相应的《建筑垃圾处置证》副本，副本应随车携带，接受管理部门的检查。
　　第十二条　建筑垃圾运输单位实行总量控制，由市城市管理行政执法部门通过招投标方式产生，必须具备以下条件：
（一）申请人是依法注册的企业法人，企业注册资本不少于300万元人民币；
（二）承运车辆有合法的车辆行驶证；
（三）承运车辆有合法的道路运输经营许可证；
（四）运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应的建筑垃圾分类运输设备。
第十三条　建设项目业主、施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准的运输单位清理、运输。施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾。在运输路线上配备足够保洁人员，边施工，边清扫，及时冲洗路面，每日6:00前必须清理完毕。
第十四条　市区白天（5:30至18:30）禁止运输建筑垃圾，特殊情况须经市城市管理行政执法部门批准。
第十五条　承担建筑垃圾运输的单位应当严格按照《建筑垃圾处置证》的核准事项实施运输活动。
第十六条　运输建筑垃圾的车辆不得沿途丢弃、遗撒建筑垃圾，驶出施工场地和消纳场地前，应当冲洗车体，净车出场。
第十七条　建筑垃圾专用消纳场由市人民政府根据城市建设和管理的需要，统一规划，合理布局，并有计划地建设。鼓励多渠道筹集资金建设建筑垃圾专用消纳场。
第十八条　需要设置建筑垃圾临时消纳场地的单位或个人，应当向所在区城市管理行政执法部门提交申请，经审核批准后方可受纳建筑垃圾。申请设置建筑垃圾临时消纳场地应提交下列材料：
（一）区城市管理行政执法部门制定的统一格式的书面申请书；
（二）临时建筑垃圾消纳场地土地用途证明；
（三）建筑垃圾消纳场地的方位示意图、场所布局图；
（四）收纳的建筑垃圾种类。区城市管理行政执法部门应当在接到申请后的5个工作日内作出是否核准的决定，予以核准的，颁发《建筑垃圾消纳证》；不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。
第十九条　建筑垃圾临时消纳场地的管理要求参照建筑垃圾专用消纳场的标准执行。
第二十条　需要变更《建筑垃圾处置证》、《建筑垃圾准运证》、《建筑垃圾消纳证》核准内容的，被许可人应向所在区城市管理行政执法部门提出申请，办理许可变更登记手续。
第二十一条　建筑垃圾处置实行收费制度，收费标准依据市物价局有关规定执行。
第二十二条　禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件。
第二十三条　任何单位和个人不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废弃物混入建筑垃圾。
第二十四条　任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾。
第二十五条　单位和个人有下列情形之一的，由所在区城市管理行政执法部门给予警告或责令限期改正，并可以处以罚款：
（一）将建筑垃圾混入生活垃圾的；
（二）将危险废弃物混入建筑垃圾的；
（三）擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的。单位有前款第一项或第二项行为的，处3000元以下罚款；有前款第三项行为的，处5000元以下罚款。个人有前款第一项或第二项行为的，处200元以下罚款；有前款第三项行为的，处3000元以下罚款。
第二十六条　建筑垃圾消纳场受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾的，由所在区城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上1万元以下罚款。
第二十七条　施工单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，由所在区城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，并可处以1万元以上10万元以下罚款。
第二十八条　处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的，由所在区城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上5万元以下罚款。
第二十九条　涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件的，由所在区城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上2万元以下罚款。
第三十条　违反本办法，有下列情形之一的，由所在区城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，对施工单位处1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款：
（一）未经核准擅自处置建筑垃圾的；
（二）处置超出核准范围的建筑垃圾的。
第三十一条　任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由所在区城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。
第三十二条　建筑垃圾运输车辆不按指定路线、时间行驶，不按指定地点倾倒建筑垃圾的，由所在区城市管理行政执法局责令改正，并处罚款。
第三十三条　本办法自2010年3月1日起施行。原《株洲市城市建筑垃圾管理办法》（株政发〔2007〕11号）同时废止。