浅谈建立涉法上访工作长效机制

卢均晓*

近年来，各地群众进京上访、越级上访、集体上访和敏感时期上访的数量有所增长。上访成为当前部分群众要求解决实际问题，落实有关政策法律的一种重要手段和方式。然而大量越级上访、群体上访，不仅增加了上访群众的精神和物质负担，而且给各级国家机关、政府部门增加了巨大的工作压力，影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至损害了党委、政府的社会形象。因此，研究探索新形势下涉法信访工作的长效机制，推动涉法信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道，成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。
一、建立案件质量保障机制，从源头上防止和减少涉法上访问题的发生。质量是执法办案的生命和灵魂。案件质量不高，不但影响司法机关的权威和形象，而且可能直接侵害涉案群众的合法权益，诱发涉法上访问题的发生。从当前涉法上访群众反映的问题来看，涉法上访的主要原因有以下几个方面：一是执法机关不依法办案，甚至越权办案。前些年，特别是修改后的刑法、刑诉法颁布实施前，一些地方的司法机关参与办理了不属于本部门、本级管辖的案件，如有的公安、司法机关插手办理经济纠纷案件，或受利益驱动将办案中扣押的款物在没有法院判决的情况下予以没收；二是执法人员违反法定程序办案。如有的单位在没有立案手续的情况下办案，有的办案过程中法律文书送达不及时，侵犯了当事人的合法权益。虽然随着修改后“两法”的颁布实施，此类现象大幅度减少，但以前一些执法部门办案中遗留下的问题至今难以解决。因此，要从源头上防止和减少涉法上访案件的发生，必须建立行之有效的案件质量保障机制，从实体上和程序上两方面确保执法办案的质量。1998年以来，烟台市人民检察机关坚持公正执法、狠抓办案，以质量效果为中心，全面提高办案质量，使查办犯罪工作的重心逐步由数量规模向质量效果转变。工作中，采取设立案件质量专管员，建立侦查与批捕、起诉部门双向延伸、共同把关制度，健全并严格落实主办检察官办案责任制和错案责任追究制，建立完善数量、质量、效果有机统一的办案工作综合考评体系，加大对办案质量和效果的考核力度等措施，有效地促进了全市检察机关执法办案水平的提高，保证了案件质量，提高了办案效率，出现了自侦案件大要案比例、有罪判决率和挽回经济损失额大幅提高、涉检信访案件大幅下降的“三高一低”的良好局面。
二、建立信息收集、交流、反馈机制，及时掌握涉法上访动态。及时掌握涉法上访群众的情况，是做好息访息诉工作的前提。因此，检察机关控告申诉和各有关部门工作中应及时掌握涉法上访的动态情况，便于及早采取措施，争取工作主动。一是建立涉法上访信息收集机制。通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉法上访信息进行广泛地收集整理，使有关部门提前开展工作，做到关口前移、防患于未然，在处理涉法上访案件时能够迅速反应、占据主动。二是建立内部信息互通交流机制。检察机关控申部门应及时与本院其他部门联系，在做好保密工作的前提下，相互通报案件办理情况等有关信息，尤其对可能引发当事人上访的信息应及时通报和掌握。三是建立外部信息通报机制。各级、各部门应该树立信访工作“一盘棋”的思想，积极建立信访工作大格局，加强信息沟通和工作协调。检察机关控申部门对于接待的应由其他机关和部门管辖的来信来访问题，应及时向有关机关和部门移交和反馈，防止出现漏管失控。例如，蓬莱市人民检察院在各业务科室都设立一名“涉法信访预测员”，负责对本部门办案中发现的可能到省进京上访的信息进行整理，并将可能上访的原因、案件目前的办理情况、主要矛盾和息诉方案等形成书面材料通报控申科，由控申科录入微机，建档造册，并及时向政法委和信访部门报告情况，使自己掌握的信息能够为其他部门的工作提供有效的帮助。
三、建立案件分流调控机制，认真落实首办责任制。检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护法律统一正确实施的神圣使命。近年来，随着检察机关接访工作日趋规范，工作人员接访水平的不断提高，社会各界反映较好，许多群众对本不属于检察机关管辖的案件也到检察机关上访。因此，建立案件分流调控机制，使此类案件能够得到及时移送、妥善处理显得越来越有必要和紧迫。一是建立外部案件移交分流机制。对不属于检察机关管辖的案件及时向有关机关和部门进行移交和分流，不积案、不压案，并及时对信访群众进行反馈，使问题得到及时有效的处理。二是建立内部分流调控制机制，严格落实“首办责任制”。对属于检察机关管辖的涉法上访案件，应当按照“分级负责，归口办理”的原则，严格实首办责任制，形成全院抓信访的信访工作大格局。首办责任部门对于本部门承办的控告、申诉案件，应当及时指定首办责任人，按照有关工作规定办理，并按时限将办理情况反馈控申部门。例如，2004年初烟台监狱一名服刑人员猝死，经莱阳市检察院法医鉴定系心肌梗塞致死。死者家属不服，但既不要求重新进行鉴定，也不同意火化尸体，一连数日聚集20余人在监狱门前大搞哭丧、烧纸等祭祀活动，并烧坏监狱大门的电线，严重影响了监狱的安全和秩序。随后死者家属又到烟台市检察院上访，要求对此案进行法律监督。市院控申处将案件转给监所处后，监所处作为首办责任部门，一是靠上去做上访人的工作，稳定其激动情绪，使其同意再次申请法医鉴定；二是联系技术处会同公安、法院技术鉴定部门开展了联合鉴定，经鉴定确系心肌梗塞死亡；三是与监狱协调，按规定给予死者家属一定的经济补偿，最后上访人心服口服表示不再上访，顺利化解了这起涉法集体访案件。
四、建立案件多元化调处机制，维护上访群众的合法权益。根据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中，80%以上是有一定道理，或有一定实际困难和问题应当予以解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力，加以解决的；80%以上是基层单位应该解决，也是可以解决的问题，其中不少是由于在初信初访中调处工作不扎实、不到位，致使矛盾激化，发生越级上访。因此，当前要切实做好信访工作，必须建立案件的多元化调处机制，认真扎实对做好上访群众的稳定工作，维护他们的合法权益。一是坚持检察长接访制。信访工作是领导干部联系人民群众的桥梁和纽带，检察长亲自接访，是提高检察机关形象，体现检察机关密切联系人民群众的一条重要途径，检察长接访能够增强来访群众的信任感；检察长接访能够减少工作环节，更便于协调检察机关各有关部门的整体力量，解决群众反映的问题，提高接访的效果；检察长接访，便于检察长更好地了解全院工作情况，解决检察机关内部工作中存在的各种问题。二是建立点名约访制。涉法上访案件具有较强的专业性和复杂性，有些案件控申部门不了解，往往难以有针对性地、全面准确地给予解答，因此有必要建立点名约访制度。将检察机关各业务部门检察官的照片和简历在接访室公布，上访人可以通过控申科，点名预约某位检察官接访，一方面便于接受群众监督，增强办案人的责任感，保证案件质量；另一方面能够有针对性地解答上访人提出的问题，使上访人心服口服。三是建立巡回下访制。为了更好地方便群众上访，主动接受群众监督，防止因接访空档而发生越级上访，在信访部门应建立巡回下访制度。利用赶集、庙会和节假日等时机深入街道乡镇巡回接访，以解决实际问题为着力点，及时化解矛盾，消除不稳定因素。例如，海阳市人民检察院在该市徐家店镇巡回接访时，7名村民反映该村支书擅自将土地转包他人，并声称问题解决不了就要进京上访。该院干警在认真做好安抚工作的同进，及时将情况通报了信访局和镇党委，使有关部门迅速采取措施，妥善化解了一起集体越级访。四是建立反馈回访制。对于已经处结和正在处理当中的上访案件，应当建立反馈回访制度。对已经处结的案件要定期回访，防止矛盾反复、上访反弹；对正在处理的案件要及时反馈，告知案件进展情况，防止矛盾激化，导致越级访的发生。五是建立涉法信访代理人制度。笔者认为，应当允许涉法上访人委托授权1-2名律师作为信访代理人，为其提供法律服务或援助。一方面律师熟悉法律，可以为上访人找到合法的解决途径，减轻上访人的讼累和国家机关的负担；另一方面律师作为上访人的代理人，他们对案件的分析容易被上访人接受，有利于缓解上访人的敌对情绪，做好上访人的说服教育工作。
五、建立上级指导协调机制，严格落实“四定一包”责任制。加强对涉法信访工作的领导，是做好涉法信访工作的重要一环。基层院在处理涉法上访案件时，时常遇到法律政策把握不准、息访息诉工作需要协调、不属于自己主管的案件难以移交等问题，迫切需要上级机关给予指导和协调，帮助他们解决实际困难和问题。一方面，指导和敦促基层单位加大信访工作力度，严格落实“四定一包”责任制，及时调处涉法上访案件，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层；另一方面，积极与当地党委、政府协调，使本不属于检察机关主管或者涉及其他部门的案件，能够得到及时地分流和处理。
六、建立对无理缠访缠诉的处理机制，加快涉法信访工作法制化步伐。当前各地对信访工作高度重视，为做好息访息诉做了大量工作。但仍有一部分无理缠访缠诉案件难以得到平息，成为影响社会稳定的一个重大隐患。在处理缠访缠诉案件中，有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。有的缠访缠诉人达不到自己的目的和要求，就将进京到省上访、越级上访、重大节日、会议、敏感时期上访等当成向有关部门施压的手段；有的甚至聚众寻衅滋事、冲击国家机关，严重扰乱了国家机关办公秩序和社会秩序，在社会上造成恶劣影响。因此，解决缠访缠诉问题，已经成为当前信访工作的当务之急。一是要建立和推行公开听证、公开答询制度。对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。二是对构成犯罪的要依法予以必要的法律制裁。对以上访为借口缠访缠诉的，或者在正常信访中冲击国家机关秩序，聚众扰乱社会秩序的，应根据有关法律和法规，予以必要的行政和刑事处罚。三是需要加快对信访工作的立法步伐。通过加强信访立法，对上访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，使确有冤屈的群众有处伸冤，无理缠访缠诉人受到惩处，保证信访工作依法有序健康进行。

* 山东省烟台市人民检察院检察官，中国管理科学院研究院特约研究员，法学学士。

能源部


能源部关于印发《加强电网调峰工作若干规定》等文件的通知

1990年12月31日，能源部

现将《关于加强电网调峰工作的若干规定》和《发电厂调峰技术和安全导则》发给你们，请按照执行。
各单位可根据自己的情况，制订实施细则，并报部电力司、通调局备案后执行。
各单位在工作中执行《规定》和《导则》时，如有问题和建议，请及时反馈给部电力司、通调局。

附：关于加强电网调峰工作的若干规定

第一章 总 则
第一条 为适应电网用电负荷的变化及电力负荷的峰谷差不断增大的需要，保证电网安全稳定运行和供电质量，合理利用资源和能源，特制定本规定。
第二条 调峰工作是电力生产最基本的工作之一，对保证全网发电设备安全运行、电网正常稳定运行和用户用电质量有重要作用。各电网应高度重视电网调峰工作并根据电网具体情况采取切实有效的行政、经济、技术等方面措施加强调峰工作。
第三条 本规定适用于各跨省电网、供电局及并网运行的全部发电厂（包括集资、合资、地方和企业自备发电厂）。电力行业的规划、设计、基建、调度等部门均应遵守本规定。
第四条 所有并网的发电厂都有责任、有义务参加电网调峰。电网应在保证安全的前提下，根据经济调度的原则实行全网统一调度。
第五条 当电网情况发生变化时，电网调度部门应及时修改发用电计划以保证电网运行的经济合理性，下级调度部门要严格按照修改后的计划运行。
第六条 各电管局、电力局要根据本规定的要求与各电网的具体情况制定实施细则并建立相应的调峰工作责任制与奖惩办法。实施细则等应报能源部备案。
第七条 各电网在制定电网发展规划、发电设备选型、审定非局属电厂（包括委托代管电厂）并网协议时，应充分考虑电网调峰工作的需要。新建火力发电厂除燃用劣质煤外，其调峰能力不应低于额定电负荷的35％～40％。在主辅设备选型时，应避免采用影响机组达到上述调峰能力的设备。如转子材料脆性转变温度高的汽轮机，调峰能力差的直流炉和三排汽20万千瓦机组等。
第八条 中小型水电站应优先开发有调节性能的水库，梯级连续开发应先建上游龙头水库。
第九条 各电网可选择煤质较好、较稳定的地区有计划地建设或改造一些重点调峰厂，配以调峰性能较强的主辅设备及必要的混煤、配煤设施。由于电网稳定性或地区负荷等电网结构原因影响机组调峰能力发挥的地区，应在进行技术经济比较后安排电网建设或改造项目予以解决。
第十条 在调峰矛盾比较突出的地区，在经过技术经济论证后应建设一些调峰能力强的发电工程，如抽水蓄能电站，燃气、蒸汽联合循环电站等。
第十一条 本规定解释权属能源部。

第二章 电网调峰的管理
第十二条 按照年度和月度电力生产计划，根据电网调峰基本原则、经济调度原则和省网间互供电协议，由网、省局制定每日送、受电计划。
第十三条 省网间交换的电力、电量应按每日送、受电计划进行统计和考核。
第十四条 省网联络线交换电力、电量的考核与结算应与电网频率挂钩。频率低于规定值时，超受或少送电量者要扣减相应售电量，少受或多送者要追加相应售电量作为奖励且联络线电量按实际结算。频率高于规定值时，多送或少受电量者扣减相应售电量且联络线电量按计划结算，多受或少送电量者追加售电量。
第十五条 省网间互供电价，应实行高峰低谷电价和丰、枯季节差价。各局可根据现行互供电价作价原则和多种电价实施办法规定提出方案，报部审批后执行。
第十六条 跨省电网必须配备网间联络线计量自动化装置，并要保证其准确性。

第三章 发电厂调峰管理
第十七条 各电管局、电力局应对所有并网运行的发电设备定期核定其调峰能力，明确最高、最低出力和负荷变化率，以及主要调峰运行方式，作为电网调度和考核的依据。
第十八条 核定机组调峰能力应做到：设备制造或电厂设计已规定调峰能力的机组应达到设计调峰能力。
中低压凝汽机组原则上应具备两班制或停炉不停机进行调峰的能力。按基本负荷设计的10万千瓦以上的机组在近期应达到以下调峰能力。
--------------------------------------------------------------------
| |可燃基挥发分| 低位发热量 |机组不投油助燃的降负|
| 燃料种类 | | | |
| |Ｖ1，（％）|（ＭＪ／ｋｇ）|荷幅度％额定电负荷 |
|------------|------------|--------------|--------------------|
| | | ＞19 | 30～35 |
| | |--------------|--------------------|
|烟煤、贫煤 | ＞19 | ＞16 | 30 |
| | |--------------|--------------------|
| | | ＜16 | 25～30 |
|------------|------------|--------------|--------------------|
| | | ＞18 | 20～25 |
|贫煤、无烟煤| 9～19 |--------------|--------------------|
| | | ＜18 | 15～20 |
|------------|------------|--------------|--------------------|
| | | ＞20 | 15 |
| 无烟煤 | ＜9 |--------------|--------------------|
| | | ＜20 | 10 |
|------------|------------|--------------|--------------------|
| 褐煤 | ＞40 | ＞12 | 35 |
|------------|------------|--------------|--------------------|
| 油 | | | 45 |
--------------------------------------------------------------------
第十九条 各电管局、电力局应根据电网设备的具体情况与峰谷差的要求，有计划地安排提高水、火电设备调峰能力的技术改造与科学试验。
第二十条 各电管局、电力局和发电厂应高度重视调峰运行机组的安全性，制订必要的调峰机组安全技术措施，并对设备进行必要完善和改造，加强运行管理和培训工作。
第二十一条 各电网应结合推行内部经济责任制，采用追加和扣减上网电量、峰谷电价和分时考核电量等办法对发电厂调峰工作进行考核和奖惩。
第二十二条 各电管局、电力局应根据具体情况制定火电机组参与调峰后发电量指标、煤耗指标、燃油指标、检修间隔、检修费用、临检次数及各项安全指标等项内容的内部补偿政策，并根据设备实际调峰情况予以补偿。
第二十三条 在丰水期，应尽可能减少水电厂弃水调峰损失，火电厂应采取特殊措施扩大调峰能力。应采用丰枯电价鼓励火电调峰，多发水电。要制定相应措施将多发水电的收益对火电厂进行适当的补偿。
第二十四条 各电管局、电力局应采取切实有效的办法加强对并网运行非局属电厂的调峰管理，同时注意保证非局属电厂的合理经济权益。
非局属电厂在初步设计与设备选型时应征得所在局的同意。对调峰能力低于电网平均峰谷差的发电设备并网运行应向电网交纳相应的调峰补偿费用。
非局属发电厂并网前应签订包含调峰内容的并网协议，并按并网协议进行调峰考核，并可采用追加扣减上网电量的办法对非局属电厂调峰情况进行考核和奖惩。对并网运行的非局属火电厂可采用峰谷分时调峰电价，以正常核定的上网电价为基础，按具体情况上浮或下浮，峰谷电价比值呆为2～3倍。对并网运行的非局属水电厂可采取丰水的弃水期、枯水期不同季节的分时调峰电价。丰水的弃水期上网电价可比正常上网电价低30％至50％，枯水期上网电价可比正常上网电价高30％至50％。
峰谷和丰枯浮动电价应按规定的审批程序办理。
第二十五条 梯级水电厂应实行统一调度，实行梯级优化调度和经济运行。

第四章 加 强 用 电 管 理
第二十六条 各电管局、电力局应结合实际情况逐步推行高峰低谷用电价格。在水电比重大的电网，对用户试行丰枯季节差价。用经济与行政相结合的办法，促进用户削峰、填谷，共同做好电网调荷节电工作。
第二十七条 各电管局、电力局应根据情况制订适当办法，开放低谷用电，对有条件的用户鼓励其低谷用电。
第二十八条 各省局要核定各供电局的用电负荷率等指标，以加强供电局的用电管理。在采用内部电价对购网电量进行结算时，应实行峰谷差价。
第二十九条 各供电局购网电量计量点和大用户应装设分时电度表，并保证其准确性。