最高人民法院在法发[2009]19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中指出，案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：(二)债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；(三)债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的（上述两类政策性破产企业的债务在下文中简称“两类债务”）。这个规定是否适用于政策性破产国有企业有担保的债务，是一个认识不很统一的问题。笔者就此问题提出探讨意见。

一、根据法律解释规则，上述规定应该适用于有担保的债务

1.从文义上解释，上述规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。根据民法理论以及民法通则和担保法的规定，债务可以区分为有担保的债务和没有担保的债务。《纪要》在作出关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定时，并未把有担保的债务排除在外。因此，这个规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务，否则就是人为缩小《纪要》的适用范围。

2.从民法通则、担保法、企业破产法及国家关于政策性破产相关规定的体系上解释，上述规定应该是针对“两类债务”中的有担保的债务作出的。

根据民法通则和担保法的规定，债务人不履行债务时，债权人对抵押物有优先受偿权。但是国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号文件）则规定：“破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。”在这里，法律规定的债权人对抵押物的优先受偿权不再适用。而依据担保法第二十八条关于“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任”的规定，物的担保责任优先于保证责任。在物的担保责任被豁免的情况下，如果让保证人继续承担保证责任既违反法律基本原则，也有悖于社会正义。因此，《纪要》的规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。

此外，根据破产法的规定，无论对于任何破产企业主张债务清偿，都不能直接通过民事诉讼而只能通过债权申报这个程序解决。即使因为对债权表记载的债权有异议需要通过诉讼程序确认债权的真实性和数额，这也只是破产债权申报程序中的一个救济程序，而不是一个独立的民事诉讼程序。因此，只有把对“两类债务”的起诉不予受理的规定理解为包括有担保的债务，才符合《纪要》的精神。否则，如果把《纪要》中关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定仅仅理解为无担保的债务，那么这个规定纯属多余。

二、从国有企业政策性破产制度出台的宗旨看，上述规定应该适用于有担保的债务

政策性破产是国家在1994年开始实施的一项区别于法定破产程序的特别破产程序。这是在改革开放的特定时期，专门针对一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业和资源枯竭的国有矿山设计的破产程序。其目的是调整国有经济布局和结构，减轻国有企业深化改革和参与市场竞争的历史包袱，妥善安置职工，维护社会稳定。在那个时期，经营困难的国有企业所负的债务有两个基本特点：一是债权人多为国有银行。因为从上世纪八十年代开始，国家对国有企业的资金支持从拨款改变为由国有银行贷款，有些国有企业甚至是全部依靠贷款开办的。由于历史上的、制度上的、管理上的、机制上的多方面的原因，不少国有企业经营困难，无力清偿贷款，背上沉重的债务包袱。二是对债务的担保多为国有企业互保，甚至是政府主管部门强制所属的国有企业互相担保。一旦一家企业无力清偿债务，必将使多家为之担保的国有企业陷入困境。基于这个特点，国家在对经营困难的国有企业实行政策性破产关闭时，确定了相当规模的呆、坏账准备金，以便对政策性破产中无法清偿的银行债权进行核销。因此，如果对政策性破产国有企业的担保人可以通过诉讼继续追究债务清偿的责任，必将使这些为之担保的国有企业陷入困境，这不符合国家对经营困难的国有企业实行政策性破产的初衷和宗旨。

三、从国家为处理政策性破产中产生的银行呆、坏账制定的核销政策看，上述规定应该适用于有担保的债务

国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号文件）中规定：“银行因企业破产受到的贷款本金、利息损失，应当严格按照国家有关规定，经国家有关银行总行批准后，分别在国家核定银行提取的呆账准备金和坏账准备金控制比例内冲销。”国务院在国发［1997］10号文件中再次规定：“因实施《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》而形成的银行贷款本金、利息损失需核销呆、坏账准备金的，由各债权银行总行依照《中华人民共和国商业银行法》和有关规定，在国务院确定的用于企业兼并破产和职工再就业工作的银行呆、坏账准备金总规模内审批并核销。”中国人民银行在关于发布《实施＜全国企业兼并破产和职工再就业工作计划＞银行呆、坏账准备金核销办法》的通知(银发[1997]410号)第七条中规定：“各银行总行、分行及财政部监察专员办事机构应及时办理呆、坏账核销的审核或审批手续。”第八条规定：“因实施《全国计划》形成的呆、坏账损失经批准同意核销的，贷款银行应按现行财务制度及时办理呆、坏账核销的账务处理手续。”

以上国务院以及中国人民银行的规定清楚地说明，国务院为了核销因政策性破产而产生的银行呆、坏账，专门确定了相当规模的呆、坏账准备金。在政策性破产制度的实施中，对银行贷款未受清偿的部分，可以按照国家政策进行核销。因此，如果对政策性破产所产生的金融不良债权一边从国家的专门准备金中核销，一边还可以通过诉讼向担保人追偿，这明显是与国家关于政策性破产的相关政策相违背的。

（作者单位：福建省三明市中级人民法院）
财政部 教育部


关于印发《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》的通知

财教〔2009〕275号


党中央有关部门，国务院有关部委、有关直属机构，中央部门直属各高等学校：

为引导和鼓励社会各界向高等学校捐赠，拓宽高等学校筹资渠道，进一步促进高等教育事业发展，从2009年起，中央财政设立配比资金，对中央级普通高校接受的捐赠收入实行奖励补助。为规范资金和项目管理，根据《高等教育法》、《公益事业捐赠法》等相关法律法规的规定，我们制定了《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》，现予印发，请遵照执行。

附件：中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法

财政部 教育部

二○○九年十月十二日

附 件：

中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为引导和鼓励社会各界向高等学校捐赠，拓宽高等学校筹资渠道，进一步促进高等教育事业发展，中央财政设立配比资金，对中央级普通高校接受的捐赠收入实行奖励补助。为规范资金和项目管理，根据《高等教育法》、《公益事业捐赠法》等有关法律法规的规定，制定本办法。

第二条 中央财政设立的普通高校捐赠收入配比资金（以下简称“配比资金”），用于对接受社会捐赠收入的高校实行奖励补助。

第三条 本办法适用于中央级普通高等学校，不包括独立学院、继续教育学院等。

第四条 配比资金的安排，采取“年度总量控制，高校分年申请，逐校核定”的方式。

中央财政根据财力状况等因素，确定年度配比资金总额度。各高校对上年接受的捐赠收入情况，按规定提出配比资金申请，报经主管部门审核汇总后，报送财政部，并抄送教育部、中国教育发展基金会。

第五条 财政部会同教育部根据主管部门提出的配比资金申请，对符合规定条件的捐赠收入总额采取分档按比例核定的方式，并综合考虑高校地理位置、财力状况等因素，逐校确定配比资金数额，按部门预算管理程序拨付资金。各高校所获配比资金实行上限控制。配比资金适当向财力薄弱高校倾斜。

第六条 配比资金的使用管理要遵循科学合理、公开公正的原则，确保规范、安全和高效。

第二章 项目申报及评审

第七条 为规范配比资金的分配管理，中央财政仅对各高校通过在民政部门登记设立的基金会接受的捐赠收入进行配比。

第八条 本办法认定的捐赠收入，仅指高校上年度通过基金会接受的实际到账的货币资金。高校接受的仪器设备、建筑物、书画等实物捐赠，未变现股票、股权，以及长期设立的奖学金、基金运作利息等投资收入，均不包括在内。为方便管理，只对高校申报的货币资金单笔捐赠额在10万元以上（含10万元）的项目实行配比，不足10万元的项目不予配比。高校申请配比资金还须同时符合以下条件：

（一）捐赠收入来源必须合法，必须有利于高校的长远发展且不附带任何政治目的及其他意识形态倾向；

（二）申请配比资金的项目必须具有真实的捐赠资金来源、数额及用途，具有明确的项目名称。

第九条 高校主管部门须在每年4月30日前向财政部提出配比资金申请。

第十条 配比资金申请程序如下：

（一）高校填写《普通高校捐赠收入中央财政配比资金项目申请书》（见附表1，以下简称《申请书》），上报主管部门。

（二）主管部门对所属高校《申请书》进行审核后，填制《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金汇总申请表》（见附件2，以下简称《汇总表》），连同《申请书》，报送财政部，抄送教育部、中国教育发展基金会。

第十一条 财政部、教育部委托中国教育发展基金会对各主管部门《汇总表》和《申请书》进行评审。
第三章 配比资金的管理与使用

第十二条 高校要将配比资金纳入预算，严格管理，统筹使用，优先用于资助家庭经济困难学生、支持毕业生就业、开展教学科研活动等支出。不得用于偿还债务、发放教职工工资和津补贴、日常办公经费等。

第十三条 高校要建立配比资金预算执行责任人制度，加快配比资金预算执行进度。对于执行进度缓慢的高校，相应核减下年度配比资金数额。配比资金专项结转和净结余管理按照财政部关于财政拨款专项结转和净结余资金管理的有关规定执行。

第十四条 各高校要加强对配比资金使用的监督管理，并接受财政、审计等部门的监督检查。

第四章 项目监督与检查

第十五条 财政部、教育部对配比资金项目执行、落实情况进行检查与监督，对于项目申报、资金管理中的违规违纪问题进行严肃查处。有下列行为之一的，除暂停安排该校配比资金外，情况严重的还将追究有关人员责任：

（一）在申报项目中弄虚作假、骗取国家配比资金；

（二）截留、挤占、挪用配比资金；

（三）违反中央财政资金管理规定的其他行为。

第十六条 财政部、教育部委托中国教育发展基金会组织有关部门或委托中介机构加强对配比资金使用管理的绩效考评。

第五章 附 则

第十七条 本办法由财政部、教育部负责解释。

第十八条 本办法自发布之日起施行。

附件：1.中央级普通高校捐赠收入财政配比资金项目申请书

2. 中央级普通高校捐赠收入财政配比资金申请部门汇总表

附件1：

中央级普通高校捐赠收入财政配比资金

项目申请书

学校名称（公章）：

主管部门名称：

学校负责人：

项目负责人：

填表人：

联系电话：

填表日期： 年 月 日

中华人民共和国财政部

中华人民共和国教育部 制

填 报 说 明

一、本申请书为申报中央级普通高校捐赠收入财政配比专项资金（以下简称配比资金）的主要文件，各项内容须认真填写，表内栏目不能空缺，所有内容必须客观真实，须加盖学校公章方为有效。

二、申请书内容编写说明

1.“项目名称”：应简洁、明确。

2.“捐赠方名称”：须填写捐赠单位全称或捐赠人真实姓名。

3. “捐赠用途”：可从以下用途中选择，（1）资助家庭困难学生；（2）奖励优秀学生；（3）支持毕业生就业；（4）奖励教师；（5）教学科研及学科发展；（5）学校基建项目；（6）其它指定用途；（7）非指定用途。若为“其它指定用途”须详细填列。

4.“申请配比资金的捐赠收入概述”：重点对申请配比资金项目的捐赠收入情况进行描述，主要包括：捐赠时间、捐赠方名称、捐赠金额、捐赠用途、捐赠资金到账情况、捐赠资金使用情况及其它需要说明的情况。

5.“配比资金项目申请理由”：重点对申请普通高校捐赠收入中央财政配比资金的理由及可行性情况进行说明。

三、申请书要求统一用A4纸打印、装订。