湖北省荆州市人民政府


荆州市人民政府令（第101号）


《荆州市洪湖湿地自然保护区管理暂行办法》已经2012年5月29日市人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2012年8月1日起施行。



市长 李建明

二○一二年六月十四日



荆州市洪湖湿地自然保护区管理暂行办法

第一条 为加强洪湖湿地自然保护区（以下简称保护区）管理，保护生态平衡、维护生物多样性、促进湿地资源可持续开发利用，根据有关法律、法规和省政府有关文件，结合实际，制定本办法。

第二条 本办法所称保护区，是指经省人民政府批准，以洪湖大湖为主体划定的湿地生态系统类型的保护区。保护区地跨本市洪湖市和监利县，具体范围为洪湖围堤内所有区域，包括洪湖大湖、子湖、滩涂、岛屿、草洲、精粗养鱼池、河道（通湖河道以节制闸为界）等，总面积41412.069公顷。

第三条 本办法适用于保护区范围内生产、生活、科研、经营、旅游及其相关管理活动。

第四条 保护区管理应遵循“科学规划、统筹兼顾、突出保护、综合治理、合理利用”的原则。保护区发展规划纳入全市国民经济和社会发展计划。

第五条 荆州市洪湖湿地自然保护区管理局（以下简称市洪湖湿地局）是保护区的管理机构，负责保护区的生态保护和科学利用工作，履行下列职责：

（一）贯彻执行有关湿地保护管理的法律、法规和政策；

（二）相对集中行使保护区内湿地保护、野生动植物保护、渔政管理、船检港监管理、旅游管理和航运管理等方面的行政处罚权；

（三）编制并负责实施保护区总体规划与管理计划，研究制定保护区的各项保护管理制度并组织实施，协调保护区周边事务；

（四）组织或者协助相关部门开展资源调查、环境监测并建立档案；

（五）组织或者协助有关部门开展保护区的科学研究工作；

（六）开展湿地资源保护的宣传教育，参与国际、国内自然保护区交流与合作；

（七）完成法律、法规规定和市政府委托的其他相关工作。

洪湖市、监利县人民政府应支持保护区的保护和管理；市直有关部门应按照各自职责配合市洪湖湿地局做好相关工作。

第六条　任何单位和个人都有保护保护区自然环境和资源的义务，有权对破坏自然环境、侵占自然资源的单位和个人进行检举和控告。

对在保护、管理和建设保护区工作中做出显著成绩的单位和个人，由市人民政府给予表彰和奖励。

第七条 在保护区内的单位、居民和经批准进入保护区的人员，必须遵守法律、法规和保护区的各项规章制度。

第八条 保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区总面积12851公顷，范围是从金坛向北经西北部龚老墩到蓝田生态养殖区10号监测哨棚，向南经陈场抵高潮村（东港子），再向赤湖渔场西南经示范区东南角，向东至金坛闭合；缓冲区面积4336公顷，范围是东北南在核心区外围800米范围内，西包括高潮村（东港子）以南大片滩地、沼泽和低矮围堰；其余为实验区。

第九条 因科学研究需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应事先向市洪湖湿地局提交申请和活动计划，并经省湿地保护主管部门批准。

因教学科研目的，需要进入缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应向市洪湖湿地局提交申请和活动计划，获得批准后方可进入。活动成果的副本应提交市洪湖湿地局备案。

在实验区开展参观、旅游活动的，由市洪湖湿地局提出方案，经省湿地保护主管部门批准。

第十条 在核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

第十一条 严格实行行政许可制度。凡在保护区从事捕捞、养殖、种植、采集、航运、旅游等生产经营活动和其他非生产经营活动，法律、法规规定必须实行许可的，有关单位和个人应依法申领相关许可证照。

第十二条 保护区内实行禁渔区、禁渔期和季节性候鸟保护制度。保护区核心区和缓冲区为禁渔区；保护区的实验区，每年4月1日至7月31日为禁渔期，每年9月1日至12月31日为小龙虾禁捕期，每年11月1日至翌年3月1日为洪湖候鸟越冬保护期。

第十三条 市水行政主管部门应加强对洪湖水位的合理调度，设置蓄水位标志，非因不可抗因素，保护区水位一般应不低于242米。

第十四条　加强保护区内航运和船舶安全管理。保护区内应划定航道，设立航标，航运船舶必须按规定的航道行驶。

所有进出保护区的船舶，应当进行船舶登记和检验，获得相关证书并按规定部位固定船舶牌照后方可航行。船员必须经水上交通安全专业培训，考试合格并取得相应证书后方可担任船员职务。

第十五条 在保护区内航行的船舶，应当配置与其相符的安全防护设备和设施，具有符合国家规定的防污设备。

第十六条 市洪湖湿地局应编制发布保护区养殖水域滩涂规划，养殖区域应严格控制在实验区内，养殖面积应严格控制在洪湖水域面积的百分之十以内。

第十七条 在保护区内从事养殖生产，应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵，不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料，不得造成水域环境污染。

第十八条 加强对保护区湿地资源和生态的保护，除法律、法规另有规定外， 禁止在保护区内从事下列活动：

（一）围湖造地、围湖挽埂、抢插围网等强占水域、损毁湿地等行为；

（二）采捕、收购和运输天然水域有重要经济价值的水生动植物；猎捕、毒杀野生动物、捡拾鸟卵和采集国家、省重点保护的野生植物；

（三）在禁渔区、禁渔期进行捕捞；使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏性方式进行捕捞和其他禁用的渔具进行捕捞；

（四）法律、法规规定的其他行为。

第十九条 开发利用保护区自然资源应当坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿的原则。

保护区内自然资源的开发利用活动必须符合洪湖生态建设规划纲要和保护区总体规划，不得破坏自然资源再生能力，不得人为改变保护区生态特征，不得改变湿地用途。

第二十条 发挥保护区实验区能提供怡人自然环境、自然景观、传播野生动植物科普知识等作用，在实验区内，可以从事科学试验、教学实习、参观考察和旅游等活动。市洪湖湿地局应组织相关部门，做好环境容量测算，编制保护区旅游发展规划。不得开设与自然保护区保护方向不一致的旅游活动项目。

第二十一条 违反法律、法规规定，在保护区内不服从管理机构的管理，或经批准在缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向市洪湖湿地局提交活动成果副本的，由市洪湖湿地局责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款。

第二十二条　 违反法律法规规定，在保护区内进行开垦、狩猎等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚外，由市洪湖湿地局没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下的罚款。

第二十三条 非法采捕、收购、运输保护区天然水域有重要经济价值的水生动植物亲体、卵、苗种的，没收实物及违法所得，并处5000元以下的罚款。

第二十四条 使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处50000元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 保护区内其他违反湿地保护、野生动植物保护、渔政管理、船检港监、旅游和航运等方面法律法规的行为，由市洪湖湿地局依法予以处罚。

第二十六条 保护区管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 本办法具体应用中的问题由市洪湖湿地局负责解释。

第二十八条 本办法有效期3年，自2012年8月1日起施行。


我国法官职业思维方式的培养
与审判机制现状之冲突思考

黄小红


随着我国当代法官司法理念的提升，法官作为司法者在审判过程中面对纷繁复杂的法律现象时，现实对其职业性思维方式的培养提出高要求，然而由于我国司法审判机制的缺陷，在一定程度上却限制了我国法官职业思维方式的培养，同时受到限制的法官思维方式又不断冲击着审判机制。

法官职业思维方式的涵义及其特点

“思维”一般是指人脑依照逻辑推理观察、分析、判断客观事物的过程。法官作为一种专业性极强的职业。其所具有的思维方式也应是独特的。对此，前不久国家法官学院院长郑成良教授在一次学术报告会上指出：“在法院从事审判工作的法官，必须以法律思维作为基准思维方式。”并且他对法律思维的诠释是“按照法律逻辑来观察、分析、解决一个社会问题的思维方式”。因此，法官职业思维方式应当是指法官在行使司法权的过程中，为公正、公平地处理案件，按照法律逻辑观察、分析、解决问题的理性思维方式，这种思维方式是法官藉以发挥出职业天性的手段，笔者认为它的独特性至少表现有以下几个方面：
（一）强调合法性
假使法官作出裁判前，需要在合理性与合法性之间作出抉择，那么他首先考虑到的应是裁判的合法性。原因首先从宏观上讲，任何一个国家的法律均代表着统治地位的阶级意志，因此，法官作为国家公权力的行使者，它必须以合法性作为裁决的第一要素考虑，这是立法的原则所决定。这一立法本意在我国行政诉讼法中更是明确地体现出来。我国《行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公平的，可以判决变更”。言外之意即是法官对行政处罚之外的具体行政行为只审查合法性，对行政处罚如非显失公平，一般也是不会变更。其实也正如郑成良教授指出的“如果一个人选择用法律来思维，那么，他就会在一般情况下，把政治上的利弊、经济上的效益、道德上是否高尚视为第二位的考虑因素，而把合法性作为第一位的考虑因素”；从微观上讲法官的职责是按法律标准去裁判是非，“法官在开始审理案件之前就对法律说三道四，那他就完全是越权”。[1]因此法官职业思维方式是合法性的思维方式。
（二）强调逻辑性
法官职业的特殊性决定其始终是诉讼中的主角，法官在审判中引导诉讼顺利进行，居中听取对立当事人之间的意见，并通过对现有证据的仔细分析，构造一个法律上的事实，最后据以作出理性裁决，这整个过程本身就是一个逻辑，法官在处理这个大逻辑的过程中必须不断对当事人阐述诉讼各阶段处理结果的逻辑性理由，如果法官没有一个清晰的逻辑性头脑，就有可能导致诉讼引导失败，继而产生事实真伪难辩、证据难以取舍等一系列问题，甚至可能导致当事人质疑裁决公正性，既使裁决是公正的。
（三）强调中立性
司法中立是司法权威的一个重要保障，是司法获得公众信任的源泉。“司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立；司法权在政府与民从、公与私之间的中立；司法权在诉讼当事人之间保持中立” [2]，法官作为公众心目中正义的象征、公平的化身、良知的守护神，在诉讼中始终是以一个居中裁判者的身份出现，为了达到息纷止争的目的，法官必须保持中立性的思维方式，以免先入为主、偏听偏信，从而有利于保障裁决的公正性。

法官职业思维方式的培养与我国审判机制现状之冲突表现

从哲学角度看，法官思维方式与审判活动是紧密相连的两种事物。一方面，法官职业思维方式的培养是为审判活动服务；另一方面，审判活动的进行又为法官职业思维方式的培育提供土壤。根据物质作用与反作用的原理，它们两者之间不可避免地存在冲突。
冲突之一：现行审判机制对法官职业思维方式培养障碍。
审判机制作为法官职业思维方式赖以生存和发展的土壤，其缺陷对法官职业思维方式培养障碍是决定性的一面。
（一）当庭认证、当庭宣判的适用率低下，延缓了法官职业思维方式培养效率。
法官在庭审中的一切活动是在公众的注视下进行，它促使法官在群众参与、监督下对庭审中所作一切决定作出自理性的分析，因此庭审程序的严格执行有助于锻炼法官职业思维的严密、迅捷能力。目前，法庭举证、质证程序执行得比较顺利，特别自《民事诉讼证据规则》颁布实施以来，法庭举证、质证在民事审判中的操作已然规范了许多，但由于缺乏有效的监督机制，当庭认证、当庭宣判适用现状相对来看很不理想。许多法官在庭审中疏于对证据的分析认定，特别是当一方当事人提供的证据在遭到另一方的异议时，法官认为难以作出理性的分析时便借口在合议庭评议时再作确认，但当评议后继续开庭时，法官却对此避而不提，最后不了了之；同样，当庭宣判的适用也存在类似的缺陷，法官庭审时认为一时难以作出判决，为避免日后担责，便借口报庭长、院长审批后定期宣判或报审委会讨论后再定期宣判，无形中便将责任风险转嫁于庭长、院长或审委会了。
（二）合议制特别是陪审员合议制的缺陷对法官职业思维形成障碍。
合议制在审判中起着发挥法官集体智慧结晶，杜绝主审法官主观办案的有效作用，然而当前合议制运行中普遍存在“合而不议”的现象，既便是有合议的意见，但当案件要提交审委会讨论时，由于是承办法官一人汇报，难免造成汇报意见不全或带有承办法官个人的主观倾向，最终使“合议”流于形式。合议制中基层法院的陪审员参加合议的作用更是轻微，有的陪审员在开庭至判决的整个过程中可以“一言不发”，实际上等于“陪坐”，许多法官将陪审员参加合议当成是一种摆设，加之现行的陪审员一般是采取聘任的单一方式而非选任，而且又多是从法院退休干部中聘任，这种聘任完全有可能是主审法官凭关系疏远而定，而非凭陪审员的业务知识技能高低而定，其本质就是将公众选举陪审员的权利剥夺殆尽。因此，陪审员的素质没有把好关也是合议制的一个重大缺陷。正是基于上述原因，形成一些法官在审判时或主观臆断，或滥用职权，造成法官思维方式随意性较大。
（三）回避制度的缺陷与法官职业独立性思维培养的冲突
回避是法律为保障法官裁判中立性和公正性得到公众信赖的一种制度。目前，我国三大诉讼法对法官回避适用的条件、对象、程序均做了较为详细的规定，但由于该制度尚不完善，妨害了法官独立性思维的养成。主要表现如下：
1、回避制度在实践中执行不严。据有关资料反映，许多基层法院连续几年都未发生过一起法官回避情形，既便有当事人向法院提出过回避申请，但没有引起必要的回应。因此，不难想象，回避制度在我国法院运行的现状如何。
2、法律未对违反回避制度的法官规定严格的责任追究制，特别是对法官违反自行回避的情形未加约束，导致一些法官存在多一事不如少一事的思维习惯，不愿自行回避，甚至个别法官利用此钻制度“漏洞”、打法律“擦边球”，徇一己之私为当事人谋利。
正由于回避制度的这些缺陷，当事人千方百计通过各种关系找上法官或通过地方行政官员给法官施加压力的现象是屡见不鲜，以致法官办案时带严重的主观倾向，或面对压力不得以牺牲司法公正为代价作出妥协。这些无疑都妨害了法官职业独立性思维的养成。
（四）审判监督制的低效应与法官合法性思维培养不相协调。
当前审判监督机制没有跟进审判需求，导致案件重审、再审率有所提高。其主要表现在：
1、审判监督队伍素质相对较低。目前有些法官对审判监督法官的个人素质要求不够重视，安排的多是一些“闲置”人员进入审监庭，他们要么不是科班出身，要么法律知识相当欠缺。
2、审判监督法官自身的行为没有相应的责任追究制加以约束。导致一些审监庭法官疏于监查，而使法院案件流程跟踪管理规定流于形式。
当前审监效应的低下现状无疑使法官在办案时放松了对案件质量的高要求，当面对原、被告双方尖锐的对立意见时，为避免当事人将矛头转向自己或法院，而考虑追求双方意愿的统一，即在当事人看来的“合理性”，既使这种合理是违法的。
（五）审判公开透明“度”的不确定性产生法官职业思维的模糊区。
我国现行法律要求：人民法院审理案件除法律规定的情况外，审判过程及结果应当向群众、社会公开。然而法律对这种公开的“度”没有作进一步阐述。随着人们法律意识逐渐加强，公众强烈呼吁法院审判活动要杜绝暗箱操作、实行阳光审判。我国法院改革也正是朝这个方向努力。但毋庸讳言，这种所谓的公开透明度还不高，与法治发达国家一些先进做法有所差距。正是由于缺乏公众监督，我国法官在审判中对自己思维能力要求降低，久而久之，一些法官在这种审判环境下养成模糊性思维习惯，即基于各种因素的考虑不屑（如：认为没有必要）或不愿（如：怕触及当事人的利益而得罪人）去对法律问题作详尽、周密的分析、思考。
冲突之二：法官职业思维培养对审判机制造成负面影响。
任何事物的发展都有两面性，当前，我国法官队伍职业思维方式培养过程中，由于各方面因素影响形成的思维方式与现代审判机制不可避免地发生了冲突。
（一）我国法官职业思维方式难脱模糊性与判决确定性之间的冲突。
中国传统的思维方式一个重要特点是模糊性。它使人们在认识客观事物时，总是满足于通过事物的表面现象直觉得到的第一印象，而不习惯或者说不愿意作周密、详尽地分析。模糊性的思维方式对我国法官职业思维产生较大的危害。特别是当职业思维受到诸如审判机制缺陷在内等因素的限制后，更是难脱模糊痕迹。如法官在原、被告双方对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据时，往往是依直觉主观判断对证据作出确认，而不是依照法律规定结合案件情况，判断哪方提供的证据证明力较大；又如对事实的模糊性认识导致法官在作出裁判时理由阐述不清等等。但事实是原、被告的法律地位决定了必有一方败诉，法院在判决时必须加以明确。因此，这种模糊性思维在很大程度上使得法官裁判理性不强，难以取信于公众，从而影响了司法权威。
（二）片面强调中立性树立“折中主义”或“中庸之道”的思维方式冲击审判公正。
“中庸之道”是儒家的道德标准，主张对人处事采取不偏不倚、调和折衷的态度，“折中主义”的意思亦然。我们不得不承认，中庸之道、折中主义在中国产生的流毒是深刻的，特别是法官须以中立者的身份出现，如果立场不是公众看起来的相对“中立”，则很容易遭到众人诽议，在我国审判机制还不是很完善的情况下，在这种绝对“公正”意念主使下，我国法官职业思维方式不免有行“折中主义”或“中庸之道”之嫌。在遇到难以断定谁是谁非时，对原、被告“各打五十大板”的做法是在这种思维方式驱使下法官的惯常作法。其结果必然导致公正的流失，并且有可能因此同时损害了双方当事人的利益，而促使他们对法院不满，最后导致群众对司法公正丧失信心。
（三）我国法官逻辑思维方式过于机械性与审判价值的冲突。
法官在办案过程中运用的逻辑思维，它更追求的是一种技巧，决非机械式照搬“三段论”推理。正如英国上诉法院首席大法官爱德华·科克曾经讲到的：“法官具有的是技术理性，而普遍人具有的是自然理性”。由于社会现象的错综复杂，法律问题也变得愈加复杂，加之物质世界运动的绝对性，法律推论不可能放之四海而皆准。审判中，法官面对的事件往往是事过境迁的，他纵有千般能耐，也不可能一层不变地再现历史，他要做的只能仅限于通过对现有证据的细致分析，再运用逻辑手段重组事实，而这种事实只能是“法律上的事实”，即使可能与客观真实有反差，但如果法官能将裁决结果对公众作出自理性的论证时，便是实现了审判价值，这就与“要追求阳光，就必须接受阳光下的阴影”道理一样。然而现在，我国不少法官在办案过程中，模仿刑事侦查活动，按部就班、一味追求形式上的逻辑合理，以期推出客观真实，在受到诸如审判监督没有跟进等因素障碍后，就形成了机械式的逻辑思维习惯。而机械式逻辑思维方式就如法官在寻求“物质世界的绝对真理”那样令人可笑。如此一来势必降低审判活动的效率，使诉讼流于形式，从而司法丧失其存在的价值。
综上，一方面，我国法官职业思维方式受到审判机制的限制后形成了一些不良的思维定势；另一方面，这些不良思维定势促使法官自觉或不自觉地违反审判规定，甚至不惜铤而走险、以身试法，以致审判机制在遭受破坏后漏洞突显，继而又进一步限制法官职业思维方式的培养。如此以来，两者的冲突愈演愈烈。

对引发冲突的深层次思考