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论信用证欺诈及欺诈例外原则/曲田

时间:2024-06-28 10:17:54 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9320
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论信用证欺诈及信用证欺诈例外原则概述

法01s-1 曲田


摘要: 信用证已成为国际金融和贸易领域广泛采用的重要支付手段。我国有关信用证的司法案例不断增加。本文介绍了信用证欺诈的种类,信用证的欺诈例外制度的理论和判例,以及信用证欺诈的司法救济问题。借以探讨中国在信用证欺诈方面的立法和司法问题。

1 信用证的欺诈
1.1信用证欺诈的定义。
1.11对于信用证欺诈的含义在UCP中没有信用证欺诈的规定。
国际商会UCP500没有对欺诈下一个定义,也没有对信用证欺诈作出规定。首先UCP500没有像UCC5那样有专门的定义章节。因为国际商会负责制定UCP500的银行技术委员会在经过尝试和努力之后认为,"很清楚,在统一惯例500中提出一个明确的术语章节是一个可怕的尝试。"其次是因为"这将引起许多国家委员会之间的争议,而且不能保证对这些定义的下法能取得国际间的一致意见,所以这个尝试被放弃了。"因而UCP的从过去到现在的各个版本中也没有关于欺诈的定义或规定。
1.12 信用证欺诈在英美法和大陆法中的定义
在英美成文法和判例法对对信用证的欺诈部专门下定义。因为英美两国的法官认为在判例中下定义是一件危险的事情。所以在英美,一般的把民商事判例通用的欺诈定义适用于信用证欺诈的定义。即欺诈是“任何故意的错误表述(misrepresentation)事实或真相以便从另一人处获得好处。”在black’s law dictionary (布莱克法学字典)中关于欺诈的定义是:有意的曲解真相以便其他人依赖该曲解的真相从而从他人处获得本不属于他自己的有价值的事物或某种法律上的权利。通过语言或行为,通过说谎或错误的引导造成法律上的损失。有时欺诈和恶意(bad faith)是同义词。大陆法国家法院也一般的适用民法上的欺诈概念来界定信用证的欺诈。

1.2 信用证欺诈的种类
信用证欺诈的种类多种多样,结合本文按照学理上的主体来分可分为以下几种。即受益人做出的欺诈和第三方做出的欺诈,以及买方所进行的欺诈
1.21由受益人做出的欺诈
受益人做出的欺诈是信用证欺诈中最为常见的欺诈,其表现形式为伪造单据和伪造、变造信用证。伪造单据是指受益人在货物根本不存在的情况下,以伪造的和信用证要求相符的单据使银行因表面上单证相符而无条件付款,从而达到诈取信用证项下的款项的目的的信用证欺诈。根据UCP500的规定,受益人要提交商业发票、保险单据和运输单据,其中提单是受益人主要的伪造目标。一种方式是通过伪造提单的内容,受益人在单据中做欺诈性陈述:此种欺诈方式,单据是真实的,货物也实际存在,但装运的货物不是信用证所要求的货物,而是残次品或废物。由于受益人所提交的伪造的单据表面上都符合信用证要求的条款,开证行必须付款,其结果是导致买方遭受损失。而伪造信用证主要是行为人通过编造虚假的根本不存在的银行开出信用证或者假冒有影响的银行的名义开出假信用证。变造信用证是行为人在真实、合法的银行信用证结算凭证的基础上或以真实的银行信用证结算凭证为基本材料,通过剪接、挖补、涂改等手段改变银行信用证结算凭证的内容和主要条款使其成为虚假的信用证。
在保守的英国的判例中严格的从信用证欺诈的主体上说只有信用证中的受益人做出的欺诈才是信用证的欺诈。
1.22由第三方所做出的欺诈。
对于第三人做出的欺诈,在法学界有着很大的争议。在《美国统一商法典》第三篇、第四篇的规定可知,因伪造和变造产生的风险应由从伪造者手中拿到该流通票据的一方承担。据此可以类比认为,在信用证第三方伪造和变造进行欺诈时,正是因为卖方(即受益人)从这些第三方手中拿到了单据并递交给了银行,因此卖方理应承担欺诈风险。这种观点认为由于卖方比买方先接触到单据,可以更早的发现单据异常。而且买方有对所提交的单据的真实性和单据与信用证条款的相符性有一项默示的保证责任。所以卖方应承担欺诈的风险。
在英国的判例中,则有着不同的观点。英国的法官和学者认为如果欺诈由第三人做出且受益人或交单人不知道单据中含有欺诈,则不适用于欺诈的例外。但是如果受益人知晓或参与其中,则可能适用于欺诈例外。有学者认为英国这样做导致了欺诈危险的增加,因而对于打击欺诈是十分不利的。
从信用证独立性原则的法律基础和欺诈例外的目的分析,笔者认为英国的做法是可取的。从欺诈例外原则创设的目的来看,它旨在保护银行和开证申请人(即买方)不受表面相符而实际存有欺诈的单据侵害。然而,无论是受益人欺诈还是第三人欺诈都会对银行和开证申请人的利益造成同等的损害。所以如果仅对受益人的欺诈适用该原则,而对第三人的欺诈置之不理,则显然不符合上述目的,也不符合民法的公平原则。但是从适用欺诈例外原则的调查和举证角度来看,对于受益人是否参与其中或暗示第三人做出欺诈是十分困难的。所以在司法的操作上很有难度。
1.23买方的欺诈
 从买方的角度而言,利用跟单信用证进行欺诈的主要手段是开立“软条款”信用证,如在信用证中要求卖方根本无法得到的单据,从而以单证不符拒付货款骗取货物。软条款欺诈在法学理论上和法律规定上,均没有统一的或觉权威的定义表述。一般认为,“软条款”是指由开证申请人要求在信用证中加列的,由其控制信用证的生效条件和限制单据结汇效力的条款。众所周知,不可撤销信用证一经开出,在有效期内,未经受益人及有关当事人的同意,开证行不得片面修改或撤销,只要受益人提供的单据表面符合信用证条款,开证行就必须履行付款义务。但是,买方利用卖方急于出口的愿望和一些外贸业务人员经验不足等缺点,在信用证中规定一些可令申请人或开证行完全控制交易进程,有权随时解除付款责任的条款,这就是所谓的信用证“软条款”(Soft Clause)或称陷阱条款(Pitfall Clause),软条款”信用证究其实质就是一种变相的可撤销信用证,让受益人对货款的权利毫无保障可言。
值得注意的是,在中国的国内银行界和贸易实务人士都将软条款信用证也列为信用证欺诈的一种。但是从严格的意义上说软条款并不是信用证欺诈的一种。因为信用证欺诈是以单据和信用证的条款严格相符为前提的。而软条款欺诈则是在信用证中规定一些特殊条款限制单据的结汇效力。其理由恰好就是信用证受益人提交的单据和信用证的条件条款不符。在《信用证法律 THE LAW OF LETTERS OF CREDIT》一书中,作者金赛波指出:严格意义上说,软条款欺诈并不是信用证欺诈的一种,至少不是本文所特指的信用证欺诈。最近最高人民法院公布的指导性判例更明白判决对信用证中的软条款做了有效的确认,受益人只要接受了这样的条款就必须遵守
而对于非单据条款的软条款,在UCC中明确的说明信用证的承诺中包含有有一些非单据条件,开证人对于这些非单据条件不予理会,且认为未明列这些条件。

2利用信用证独立性进行的欺诈
2.1 信用证的独立性原则
信用证的独立原则是其作为国际贸易组要支付机制的根本原则。能够满足国际贸易支付所要求的迅捷性(promptness)和确定性(certainty)”。 该原则的基本含义是指:不可撤销的信用证(无论商业跟单信用证或备用信用证)应与该信用证据以产生或作为该信用证基础的其它合同、协议和安排相互分离和独立。这种分离和独立的实质是将信用证的开立、兑付及纠纷解决与其它买卖合同、开证合同等基础性或附属性合同的效力、履行及纠纷隔离开来,使信用证能够在相对自我封闭的安全环境中运行。独立性原则还有一项重要功能是将信用证交易有关当事人的职责限定在各自最专长的领域内。例如,从专业分工角度来看,作为贸易双方的商人对买卖的商品十分内行,他们擅长于货物的品质、规格、价格、交货时间地点、包装、装运方式等事项。然而,商人们对信用证付款条件和各种付款单据的审查以及如何实现用本国货币向外国卖方付款等事项则不够熟悉,这些单据和金融事务的处理则是银行的专长。正是由于独立性原则的存在,使得信用证与买卖合同等基础交易隔离开来,并保证银行只负责处理信用证下代表着货物或服务的单据和付款事项,而将基础交易中的货物或服务本身的问题留给商人们负责和处理,从而最大限度地体现了信用证交易中的专业分工原则和效率原则。在Herbert Mennen , et al v J.P. Morgan & C o . Inc , Morgan Guaranty Trust of New York 一案中法官说:“如果不坚持信用证的独立性原则,那么适用其他原则就会破坏信用证作为商业中不可缺少的支付手段迅疾性的特征。
2.2信用证欺诈对信用证独立性的挑战
信用证的独立性原则规定了信用证和基础合同的相互独立。祥而言之,信用证的开证行一旦开立信用证给受益人,只要受益人交付了和信用证条款或表面严格相符的单据,开证行就负有一项无追索权的对收益人的付款义务。而信用证的欺诈对信用证的独立性原则提出了挑战。由于信用证交易是单据交易,而所有单证文件都可以伪造。UCP400与UCP500第四条中规定:“在信用证的业务中,各有关方面处理的是单据,而不是与单据有关的货物,服务及/或其他行为,因此信用证是针对单证文件而非货物的.但是单据文件及其容易伪造,银行职员中具备航运专业知识的人又极少,只凭借检查单证一致后即付款,很容易被诈骗成功。UCP中没有规定银行除审查单证一致以外的其他义务。在UCP之下,银行没有任何审查假单证的义务.除非是单证表面已可看出是假单证,但是在现实中几乎不存在这样的情况。UCP400第17条或UCP500的第15条规定“银行对于任何单据的形式,完整性,准确性,真实性,伪造或法律效力,或单据上规定的或附加的一般及/或特别条件,概不负责;对于单据所代表的货物的描述,数量,重量,品质,状况,包装,交货,价格或存在,或货物的发货人,承运人或保险人或其他任何人任何诚信或行为及/或不行为,清偿能力及资信情况等,也不负责.”正是由于信用证独立抽象性原则的上述内容,为欺诈者留下了可钻的空子。特别是对买方而言风险更大。当买方发现卖方利用单据进行诈骗的情事后,只能依照货物买卖合同规定向卖方追索贷款,与银行无关。而事实上行骗者早已销声匿迹,索赔很难成功。

3信用证欺诈例外原则和其理论基础。
3.1 信用证的欺诈例外原则
由于信用证欺诈现象在近年日益猖獗,信用证独立抽象原则面临着巨大的挑战。因为如果固守该原则,不允许有任何例外,在遇到卖方有欺诈行为时,银行仍按单据在表面上与信用证相符即予以付款,买方就会遭受严重的损失,而银行也会面临着两难的处境:如果坚持信用证独立原则,开证申请人和开证行就会造成损失,如果不坚持信用证的独立性原则,则严重的损害了银行本身的声誉,破坏信用证作为国际商业支付手段可靠保证的机制。对于信用证欺诈对信用证独立性的挑战,法律很难做出一个适当的平衡,但又不得不做出平衡。在著名的Sztejn一案中,法官说到信用证的独立性原则不能扩展到保护通过明显的欺诈求得支付的肆无忌惮的卖方。按照美国《统一商法典》有关信用证的第五篇第5—109条 和其它国家的判例、司法解释,如果受益人的行为构成了对信用证开证人或开证申请人的严重欺诈(material fraud),则开证人可自行决定拒付信用证;或者当开证人不同意拒付时,也可由开证申请人向有管辖权的法院申请采取禁令或类似措施阻止信用证的兑付。这一规定和作法实际上允许以基础交易中产生的受益人的严重欺诈去阻止信用证本身的履行,从而突破了将基础交易与信用本身分开和隔离的独立性原则,排除了独立性原则在此种条件下的适用,成为独立性原则适用中的一项例外规定。这种特殊规定和作法被称为信用证独立性的欺诈例外(fraud exception)。
3.2信用证欺诈例外理论基础
各国一致认为,基于维护社会公正及良好的商业道德的需要,在发生L/C欺诈的情况下,应对信用证独立抽象原则软化处理或排除适用,因为对信用证欺诈问题的解决,不能通过信用证制度内部找到答案,产生信用证欺诈的根源是独立抽象原则,而这一原则信用证制度的核心所在,若因欺诈而否定独立抽象原则,则等于否定整个信用证制度。 关于欺诈例外原则的理论基础有三点,在英美判例法国家里,欺诈例外的理论基础是“欺诈使得一切无效”这句古老的罗马法格言。英国1977年对信用证欺诈以应该给于马立华禁令的救济。就是依据其做出的。“欺诈使得一切无效”是民商法最基本的法律原则,L/C欺诈也不例外。
德国等大陆法系国家关于信用证欺诈例外的理论基础是根据其德国民法典的第242条诚实信用原则一以及受益人对合同权利的滥用确立的。“诚实信用原则”作为民法上的“帝王原则”,是现代民法理论及立法和实践中普遍遵守的原则。受益人提交伪造的或带欺诈性陈述的单据,正是违背了诚信原则,如果在这种情况下仍坚持《跟单信用证统一惯例》,认为银行应对受益人付款,买方只能依据买卖合同向卖方索赔,显然是不公平的。
信用证欺诈例外的第三个理论依据是各国冲突法普遍规定的“公共秩序保留原则”,即如果当事人选择适用的外国法或国际惯例违反本国的社会公共利益、法律的基本原则或公序良俗时,法律可以排除其适用。现代各国基本上都确立了“诚实信用原则”,要求民事主体应当诚实守信,否则就要承担相应的法律责任,信用证交易中,在开证申请人或受益人存在欺诈的情况下如仍适用《UCP500》就会显失公平。这样就可以排除UCP500没有信用证欺诈和欺诈例外的规定,从而在一定范围内突破信用证的独立性原则。
4 信用证欺诈例外原则的适用标准
4.1 欺诈程度的界定
关于欺诈的程度,是一个非常重要的问题,如果标准定的太低就会严重损害信用证的独立抽象原则,受益人在信用证项下的保障就会失去价值。有关欺诈例外原则的适用标准。其中Intraworld Industries Inc. v. Girard Trust Bank,461 Pa343,336 A .2d (1975)的案例最为广为引用。该判例主张把信用证例外限定在几种范围之内。即受益人是一个不道德的人,并且该受益人的行为“如此严重污染了整个的交易,从而开证行的义务独立于基础合同的整个机制所确定的立法目的将不再起作用”在此案例中法官还明确的说到如果欺诈是十分过分的欺诈(egregious fraud),以至于受益人所提示的票据没有事实依据(no basis in fact)且受益人不能无在基础合同项下的善意支付要求,那么开证行就有权冻结兑付。同时法院给于禁令也是正确的。
4.11 UCC的实质性欺诈标准
在修改后的UCC(《美国统一商法典》)第五篇规定欺诈必须是是“实质性(material)”的。而且欺诈的行为对整个基础交易来说是决定性(significant)的。UCC1995年正式文本第5-109条对信用证欺诈以及救济作的规定是:“如果一次交单在其表面上严格和信用证的条件和条款相符,但是其中所要求的一张单据是伪造的或实质上是欺诈的(forged or materially fraudulent),或者兑付该交付的单据将促成受益人对开证人和开证申请人的实质上的欺诈(facilitate a material fraud),那么…… ”。本文认为,界定“欺诈”的含义,对于公平合理地适用信用证欺诈例外原则是致关重要的,而界定的关键在于以下两点。首先,英美法特别是美国法提出的原则性标准“实质性欺诈”是把握“欺诈”概念的关键。UCC5-109的“正式评注”(Official Comment)并未对什么是实质性欺诈作充分说明,只是对基础交易中的欺诈作出要求即“对于基础交易的当事方而言,欺诈行为是严重的(significant)” ;对于单据中的欺诈,“正式评注”要求法院必须同时“审查基础交易” 。可见“实质性欺诈”这个标准比较抽象,需要法官结合具体案情进行斟酌与自由裁量。  但是如果结合英美判例进行考察,也不难得出一些结论。对于单据中的欺诈而言,“实质性欺诈”须达到令单据无效的严重程度,破坏了其作为信用证交易所特定要求的本质;如果仅仅带有一定的欺诈性,开证申请人应寻求违约救济而不是启动欺诈例外原则。对于基础交易中的欺诈而言,受益人非根本性的违约一般不能被认为构成欺诈,只有受益人的行为严重违背包括基础合同在内的整个交易安排,导致对方的根本合同目的或主要目的已经落空时,才构成“实质性欺诈”。  其次,实施欺诈行为的受益人在主观过错上是“故意”的。《布莱克法学辞典》(Black’s Law Dictionary)中关于欺诈的定义是:有意地曲解真相以便诱使其他人依赖该曲解从而从他人处获得本不属于他自己的有价值的事物或某种法律上的权利。通过语言或行为,通过说谎或错误引导,或隐瞒应该披露的事实,虚假地陈述事实,使别人据此行动从而造成法律上的损失 。这种通用的欺诈定义同样适用于信用证欺诈,要求行为人在实施欺诈时是“有意”的。虽然举证责任归于开证申请人,似对其不利,但严格适用信用证欺诈例外原则对于整个信用证制度来说是有好处的,毕竟它是对信用证独立性原则的一种冲击与突破。
5 国际商会对信用证欺诈例外的态度
《美国统一商法典》接受了上述判例所确立的原则,将其法典化,并作了进一步的发展。英国法院在一些涉及到欺诈的案例中也明确承认了美国有关判例的说服力.可见,英美判例与法律基本上已形成共识,承认了受益人欢诈构成对独立抽象性原则的适用例外。但国际商会制定的《跟单信用证统一惯例》强调,只要受益人所提交的单据符合信用证的要求,开证行就必须付款(must pay),可见它坚持了信用证独立于基础交易这一原则。《统一惯例》的这些规定,主要是维护银行的利益,使银行不致卷人买卖双方由合同而引,起的纠纷。但其客观上造成了在银行已经明知的情况下,让买方独自来承担可能遭受卖方欺诈的风险,这显然是不合情理的,同时也是与国际贸易发展的趋势不相吻合的。国际商会仅仅是一个民间组织,并不代表法律。但它是《统一惯例》的拟定人,而《统一惯例》又是目前世界上为一百多个国家和地区的银行所接受的商业习惯和做法,因此国际商会对此问题的看法肯定具有分量。而国际商会显然也意识到了过分严格适用独立抽象性原则的不合理性,尽管由于存在着两大法系调和之困难,使之未能在《统一惯例》中明确规定“欺诈例外”,但它的一些非正式意见已是以说明其倾向性。在被一孟加拉国银行问及在一份假提单下,付款行与开证行的偿还责任时,它说“本商舍认为,议付行(向开证行)提交一份已被证实为伪造的提单时,受第9条的保护,除非其自身参与了欺诈,或其在单据提交前已知晓欺诈情形,或在单据表面即表明具有欺诈时未尽合理注意之义务。本商会注意到,这一点于多数法院的意见是一致的。”

6信用证欺诈的司法救济,

关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知

财政部


关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知

财综[2010]8号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  城市和国有工矿棚户区改造是保障性安居工程的重要组成部分,党中央、国务院对此高度重视。最近,经国务院同意,住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保[2009]295号),对推进城市和国有工矿棚户区改造(以下简称棚户区改造)工作提出了明确要求。为切实做好这项工作,现就有关事项通知如下:

  一、进一步提高对棚户区改造重要性的认识

  推进棚户区改造,是保障和改善民生、实现党的十七大提出“住有所居”目标的重大举措,是促进社会和谐、走中国特色城镇化道路的客观需要,也是保持经济平稳较快发展的有效途径。实施棚户区改造,不仅有利于加快解决低收入居民住房困难问题,而且有利于促进房地产市场平稳健康发展;不仅有利于改善城市面貌和城市环境,而且有利于促进社会稳定,是一项一举多得的重大民生工程。各级财政部门要站在保持国家长治久安的角度,从社会主义和谐社会建设的高度,认识棚户区改造的重要意义,要以高度的政治责任感和历史使命感,积极参与推进棚户区改造工作,确保各项财政政策落实到位。

  二、积极主动参与制定棚户区改造规划等相关配套措施

  各级财政部门要按照建保[2009]295号文件规定,积极主动参与制定本地区棚户区改造规划、年度计划、项目实施方案、拆迁补偿安置方案等相关配套措施。

  (一)参与制定棚户区改造规划和年度计划。棚户区改造规划和年度计划制定得是否科学合理,能否有效组织实施,与财政等相关政策的支持密不可分。各级财政部门要积极参与棚户区改造规划和年度计划制定工作,充分考虑当地经济社会发展水平和财政承受能力,结合本地区城市规划、土地利用规划和住房建设规划,科学划定集中成片棚户区的规模范围,配合有关部门对集中成片棚户区进行调查摸底,在此基础上,按照5年左右时间完成改造任务的要求,合理制定本地区棚户区改造规划和年度计划。有条件的地区争取用3年时间基本完成棚户区改造任务。同时,省级财政部门要积极主动配合有关部门,按照建保[2009]295号文件要求,抓紧汇总编制本地区棚户区改造规划和年度计划,报省级人民政府批准后报送住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部备案。

  (二)参与制定棚户区改造项目实施方案。棚户区改造规划和年度计划确定后,必须抓紧制定棚户区改造项目实施方案,确保规划和年度计划的顺利实施。市、县财政部门在参与制定棚户区改造规划和年度计划的基础上,要积极配合有关部门区分轻重缓急、因地制宜地制定棚户区改造项目实施方案,参与有计划、有步骤地组织实施棚户区改造项目,优先安排集中连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的棚户区改造项目。

  (三)参与制定棚户区改造拆迁安置补偿方案。棚户区改造工作的核心环节是制定拆迁安置补偿方案,拆迁安置补偿方案关系到棚户区改造中被拆迁居民的切身利益,市、县财政部门要积极配合有关部门,按照国家有关规定制定棚户区改造拆迁安置补偿方案,依法保护被拆迁居民的合法权益,使拆迁安置工作得以顺利进行,使棚户区改造工作得到顺利实施,使这项工程真正做到顺民意、得民心、惠民生。

  三、多渠道筹集和落实棚户区改造资金

  按照建保[2009]295号文件规定,棚户区改造采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等多渠道筹集资金。各级财政部门要根据同级人民政府批准的棚户区改造年度计划,按照规定的资金来源渠道,积极筹措和落实棚户区改造资金。

  (一)市、县财政部门要按照国家规定安排好棚户区改造资金。棚户区改造是城市建设的一项重要内容。目前,市、县可用于城市建设的资金来源包括城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费以及土地出让收入等,市、县财政部门可从上述资金来源中安排资金支持棚户区改造。具体如何安排、安排多少,应当根据当地城市建设资金总体需要、相关资金来源状况以及棚户区改造资金需要等,按照统筹兼顾的原则,通过市、县财政预算统筹安排。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

  (二)省级财政部门采取以奖代补方式推进棚户区改造工作。根据建保[2009]295号文件规定,省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责,对市、县人民政府实行目标责任制管理,并负责监督考核。为支持市、县做好棚户区改造工作,省级财政部门应当安排适当补助资金,按照“多干多补,少干少补”的原则分配补助资金,对本地区棚户区改造工作干得好、干得多的市、县给予更多的资金奖励和倾斜,鼓励市、县积极推进棚户区改造工作。省级财政部门要抓紧制定省级棚户区改造以奖代补资金分配办法,报送财政部备案。

  (三)市、县可以利用廉租住房建设资金支持棚户区改造工作。目前,居住在棚户区中的居民,有相当一部分属于低收入住房困难家庭,符合当地廉租住房保障条件。为切实解决好这部分居民的住房困难问题,国家鼓励在棚户区改造项目中配建廉租住房项目。对于在棚户区改造项目中配建的廉租住房项目,不仅可以使用市、县安排的廉租住房建设资金,也可以使用中央和省级安排的廉租住房建设补助资金。

  (四)中央将采取适当方式鼓励和支持各地做好棚户区改造工作。为鼓励和支持各地推进棚户区改造,从2010年起,中央将根据各地棚户区改造规划和年度计划,每年安排适当资金,采取适当方式,支持各地做好棚户区改造工作。具体补助办法将另行制定。

  四、确保棚户区改造各项税费优惠政策落实到位

  建保[2009]295号文件已明确规定了支持棚户区改造的税费优惠政策,各级财政部门要认真贯彻执行,确保各项税费优惠政策落实到位。

  (一)切实免收各项收费基金优惠政策。按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)和建保[2009]295号文件规定,棚户区改造免收各项行政事业性收费和政府性基金。其中,免收的全国性行政事业性收费包括防空地下室易地建设费、白蚁防治费等项目;免收的全国性政府性基金包括城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加等项目。在此基础上,省级财政部门要公布免收本地区出台的涉及棚户区改造的行政事业性收费项目,严格执行政府性基金审批程序,未经国务院或财政部批准,严禁越权设立政府性基金项目。

  (二)严格按照规定免收土地出让收入。按照建保[2009]295号文件规定,棚户区改造安置住房中涉及的经济适用住房和廉租住房建设项目可以划拨方式供地。各地在贯彻落实过程中,要制定具体操作办法。对于按照规定采取划拨方式供地的,除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外,一律免收土地出让收入。

  (三)认真贯彻落实相关税收优惠政策。按照建保[2009]295号文件规定,棚户区改造安置住房建设和通过收购筹集安置房源的,执行经济适用住房的税收优惠政策。目前,财政部正在会同国家税务总局抓紧制定相关税收优惠政策,有关税收优惠政策出台后,各级财政部门要认真贯彻落实。

  五、加强棚户区改造资金的使用管理和监督

  棚户区改造资金来源于多渠道,市、县财政部门应统筹安排,加强各项资金的使用管理和监督,确保棚户区改造资金专项用于棚户区改造工作,提高棚户区改造资金使用效益。

  (一)抓紧制定棚户区改造资金使用管理办法。市、县财政部门要统筹考虑各项棚户区改造资金来源,细化和明确棚户区改造资金的使用方向,确保棚户区改造资金专项用于棚户区改造工作,不得用于其他开支。省级财政部门要指导市、县财政部门做好棚户区改造资金使用管理办法的制定工作。

  (二)按照棚户区改造工作进度及时下达资金。市、县财政部门要按旬按月跟踪和掌握棚户区改造工作进程,包括棚户区改造拆迁安置方案具体实施和进展情况,棚户区改造安置住房建设进展情况等,加强棚户区改造工作相关数据统计分析,根据棚户区改造工作进度及时下达棚户区改造资金。

  (三)加强棚户区改造资金使用管理的监督检查。各级财政部门要加强棚户区改造资金使用管理情况的监督检查,确保棚户区改造资金安全有效使用。对于违反规定截留、挤占、挪用棚户区改造资金的,要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定进行处理,并依法追究有关责任人员的行政责任。

  棚户区改造是一项重要的惠民工程,时间紧、任务重、意义重大。各级财政部门要不折不扣地按照中央有关规定和同级人民政府的要求,充分发挥公共财政职能作用,积极配合有关部门抓紧抓实各项工作,为做好棚户区改造工作、推动和谐社会建设做出应有的贡献。



                        财政部

                      二0一0年二月五日





劳动教养立法缺陷的法理学分析

陈艳青

劳动教养作为一项有中国特色的法律制度,自1957年创立以来,教育、感化、挽救了大批违法犯罪人员。然而随着我国法治进程的加快,劳动教养越来越不能适应社会的需要,在立法等诸方面都明显滞后于社会的发展。究其原因,劳动教养在立法上存在本身难以克服的缺陷。从法理学上分析,劳动教养在立法上存在以下缺陷:
一、在立法理念上,渗透着国家优位主义,对劳教人员缺乏必要的权利保护
任何一项法律的创制都必然受制于一定的立法理念。支配或影响法律创制的立法理念主要有两种:即国家优位主义和人权保护主义,前者立足以义务为本位,强调国家利益、社会利益的保护,个人利益只是在配合前两种利益的前提下才予以立法考虑;后者立足以权利为本位,突出个人利益的张扬,认为个人利益是国家利益、社会利益存在的基础,离开了个人利益,国家利益、社会利益就失去存在的意义。受中国传统法律文化的影响,当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中,这种立法理念体现得十分明显,突出表现在:一是在指导思想上,政策性、行政性、实践性较强,政治色彩浓厚,法定性、司法性、理论性较弱,法制根基不足;二是在规范内容上,偏重于实体规范,忽视程序规范,办理劳教案件中的一些重要程序,如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定;三是在劳教人员的法律地位方面,义务规定多,权利规定少,对劳教人员合法利益缺乏必要的保护。如:公安机关在办理劳动教养案件时,行为人没有知情权;执行劳动教养过程中,劳教人员对延期以外的处罚没有诉权等等。这些都严重侵犯了劳教人员的合法权益,使劳教人员是欲辩无据,欲诉无门。
二、在体系结构上,没有统一法典,内容庞杂而不明晰,多样而不系统
一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现,而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。劳动教养作为我国预防犯罪,防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。但是,由于历史与现实的原因,我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷,具体表现为:其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看,既有全国人大常委会、国务院,又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部,还有地方立法机关和司法部门,可谓是法出多门,立法主体与解释主体多元;其二、从文件的权威和效力来看,既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律,又有仅次于基本法律以外的法律,且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章,还有指导执法活动的司法解释和文件;其三、从文件的内容来看,有些规定前后不一致,不协调,甚至还互相抵触;有些司法解释或文件带有明显的立法性质,远远超出了司法机关应有的权限,大有以司法解释代替立法规定之嫌;其四、从全国范围来看,目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体,完整统一,合法规范的劳动教养法典。劳教立法体系结构上的缺陷,不但同我国法制建设的步伐不相协调,同依法治国的方针不相吻合,更重要的是,它严重制约了劳动教养制度的充分发挥,于惩治犯罪,保障人权不利。
三、在规范内容上,劳动教养法律规范严重滞后于现实需要和社会发展,缺乏统一性
自1957年以来,我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规,行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知,中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言,明显呈滞后状态,不能适应现实需要。主要表现在:
(一)劳教期限过长且无具体适用标准。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定,劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比,劳教期限的起点要比自由刑的起点高,其最高期限也比管制、拘役的最高期限长,甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁,但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲,他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短,而很少考虑制裁性质的不同。所以,在实践中,有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养。有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。另外,现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限,但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限,以及对哪些案件从重处罚,对哪些案件从轻处罚,都没有作出具体规定,这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件,基本相同的情节,可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同,而处以轻重悬殊的劳教期限。
(二)程序规定缺乏。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为,应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规,侧重于实体方面的规定,程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面:一是对于劳教案件的办理程序,如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看,往往是大杂烩,既有治安案件的办理程序,又有行政案件的办理程序,也有刑事案件的办理程序,而恰恰没有劳教自己的办案程序。二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面,如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施,如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷,严重影响了劳动教养制度的法制形象,也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此,完善劳动教养适用程序已势在必行。
(三)劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。目前,全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题,在办理劳教案件时,应否考虑追诉时效,以及如何适用追诉时效,办案单位认识不一。由于认识上存在分歧,具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养;有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究;有的只要发现有违法犯罪行为,符合劳动教养适用条件,不论时间长短都予以追究。另外,对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施,现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定,而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限,有的规定为7日,有的规定为10日,有的规定为15日,有的规定为30日;对被劳教人员在审批期间应采取的措施,有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施,有的规定采取收容审查(现已废除)或行政拘留等行政强制措施(或处罚)。凡此种种,不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展,而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。
(四)劳教委这一集体执法组织形式,同我国现行的司法体制不相协调。根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定,限制公民人身自由的行政处罚或强制措施,只能由法律设定,并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法律源渊是行政法规和规章,同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权,分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使,但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而,劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委,而劳教委这一集体执法组织形式:其一,不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类之规定;其二,不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”之精神;其三,与我国现行的司法体制不相协调。因此,应及时予以调整或撤销。
(五)劳动教养的法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上,也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面:(1)公安机关内部实行的是同级复议制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定:被决定劳动教养的人,对主要事实不服的,由审批机关组织复查,经复查后,不够劳动教养条件的,应撤销劳动教养;经复查事实清楚,本人还不服的,则应坚持收容劳动教养。这种自己决定,自己复查,自己纠错的“一条龙”做法,是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的,也为现代民主与法制所不容。(2)检察机关的监督范围不明确,监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法(试行)》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据,但是,这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确,同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定,因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动,而劳动教养适用程序最关键的环节,审查批准没有监督;监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上,缺乏相应的后继手段。(3)审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后,劳动教养虽然被纳入司法审查的范围,但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间,并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此,劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。(4)执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》,劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的,应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段,因而这一规定在实践中往往流于形式,得不到贯彻落实。
四、在立法技术上,法律规范用语模糊,规范性文件之间存在较大矛盾冲突
(一)劳教立法法律语言缺乏准确性,用语模糊。准确性是立法语言的灵魂和生命,也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性,在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念,力戒表述上的含混模糊和歧义丛生,特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法,模糊用语屡见不鲜,较为典型的有:(1)劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定:“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先,此处的“行政措施”是指行政强制措施,还是指行政处罚,语焉不详;其次,人民内部矛盾并非法律规范用语,而是政治术语,在立法中表述,难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。(2)劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第(三)项规定,有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为,屡教不改,不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么,何谓“屡教不改”?其内涵是什么,外延该如何确定?从该用语本身,我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次,二次、三次抑或三次以上?“教”涉及教育的主体、内容和形式等诸多方面,此处的教育主体何所指,教育的内容又是什么,教育的形式有哪些?“不改”是指同一行为,同类行为,还是互不相干的行为。经过多长时间再犯,才算不改?所有这些在理论上难以形成共识,在实践中更是难以把握。
(二)劳动教养规范性文件之间的失调现象较为突出,不同法律规范之间存在矛盾。具体表现在:(1)现行劳动教养法律规范与我国其他法律规范存在较大矛盾。现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突,而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外,《行政处罚法》第9条规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定:“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成,制定主体不一,效力等级参差不齐,没有一部基本法律对劳动教养作出规定,作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在,直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。(2)劳动教养法律规范和我国参加的国际人权公约相冲突。我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》,我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突,特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定:“人人有权享有自由和安全,任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”;“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人,有资格向法庭提起诉讼,以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下,确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律,而是行政机关制定的行政法规(最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》),根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求,这种行政部门制定的规章,是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外,根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神,任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中,只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议,司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实,显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。

参考书目:
1、李龙主编:《依法治国方略实施问题研究》,武汉大学出版社2002年第1版。
2、周旺生主编:《立法学教程》,法律出版社1999年第1版。
3、夏宗素、张劲松主编:《劳动教养学基础理论》,中国人民公安大学出版社1997年第1 版。
4、常兆玉主编:《劳动教养管理学》,中国人民公安大学出版社1999年第1 版。
5、张丽主编,《劳教工作人民警察基本素质教育读本》,知识产权出版社2000年第1版。
6、范健、张中秋、李春福主编:《法理学》,南京大学出版社2002年版。
7、孙国华主编:《法理学》,中国人民大学出版社1999年版。
8、沈宗灵主编:《现代西方法理学》,北京大学出版社1991年版。