最高人民法院


最高人民法院关于在全国法院民事和行政审判部门开展“规范司法行为、促进司法公正”专项整改活动的通知

（2005年7月15日最高人民法院文件法发〔2005〕11号公布 自公布之日起施行）



各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

为了贯彻落实中共中央政法委员会关于开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的决定和最高人民法院关于“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动的总体部署，进一步规范司法行为，增强司法能力，提高司法水平，树立司法权威，结合全国法院民事和行政审判工作（含海事审判工作）的实际情况，现就在全国法院民事和行政审判部门（含海事法院）认真开展专项整改活动有关事项，通知如下：

一、深刻认识专项整改活动的重要意义

“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动，是人民法院增强司法能力，提高司法水平和坚持司法为民宗旨的具体体现；是加深与人民群众感情、密切联系群众并从根本上解决人民群众反映强烈问题的重要手段；是巩固共产党员先进性教育活动成果的重要步骤；是树立司法形象、维护司法权威的重要保证。全国法院负责民事和行政审判的各级领导必须高度重视此项工作，克服厌倦情绪、松懈和畏难情绪，按照立足长远、突出重点、整体推进的思路，精心组织，统筹安排，务求实效。通过专项整改活动，使民事和行政审判行为进一步规范，民事和行政审判工作中群众反映突出的问题得到有效解决，社会各界对民事和行政审判工作的满意程度有较大提高。

二、民事和行政审判部门整改活动的目的和重点

根据中央政法委和最高人民法院“规范司法行为，促进司法公正”电视电话会议的部署，这次整改活动的目的是全面提高人民法院审判队伍素质，进一步解决少数案件审判中存在的司法不公问题。各级法院民事和行政审判部门要从容易发生徇私枉法、权钱交易、权权交易的环节进行整改和规范，从容易侵犯当事人诉讼权利和实体权利的环节进行整改和规范，从容易发生地方、部门保护的环节上进行整改和规范，从人民群众最关心、反映最强烈的问题进行整改和规范。根据这次整改活动的总体要求，现确定以下九个方面为全国法院民事和行政审判部门整改活动的重点：

（一）重点解决一些民事和行政审判人员违法违纪的问题。近年来，民事和行政审判工作虽然取得了很大成绩，但迄今为止无法回避的现实是，民事审判中的违法违纪行为仍然时有发生，严重影响了审判队伍的整体形象，影响了人民法院的权威。因此，要把解决审判人员违法违纪问题作为这次整改活动的重点。

第一，要结合近年来民事、行政审判队伍中发生的典型违法违纪案例，开展警示教育，针对典型案例中所暴露出来的滥用审判权力，办金钱案、人情案、关系案以及泄露审判秘密，法院使用查封、拍卖当事人财产的款项，财务管理混乱等问题，有针对性地进行整改，坚决遏制此类现象的发生。

第二，要改革目前一些法院合议庭成员固定不变的做法，制定和完善相应的制约措施，防止合议庭成员放弃原则，“相互照顾”，形成不正当的“利益共同体”。

第三，要建立廉政谈话制度，强化内部监督制约机制，发现苗头，相关领导要有针对性地做好工作，把问题解决在萌芽状态，做到警钟长鸣，防微杜渐，并相应完善对法官的举报受理制度和经常性考察制度。

（二）重点解决办案不规范、审判管理制度缺失的问题。当前，一些法院审判案件程序不规范、不透明，审判管理制度缺失，即使建立了相应的规章制度，但也形同虚设，引起了当事人不满和社会各界的非议。审判活动的各个环节是否规范，审判管理制度是否健全并得到有效落实，是确保司法公正和效率的重要标志。

第一，最高人民法院和地方各级人民法院，要根据本院的实际情况，对一、二审案件、审判监督案件和适用法律问题的请示案件的办理程序、流程管理提出明确的操作性强的要求，对立案、审理、合议、审核等各个环节进行规范，防止审判过程的随意性，防止因办案程序模糊而影响司法公正和人民法院的形象。

第二，要规范非诉行政行为审查制度，防止混淆司法权和行政权的界限。人民法院对行政机关申请执行的具体行政行为，必须认真履行合法性审查职责，不得以任何借口参与行政机关组织的拆迁工作，已经参与的应当立即退出；没有退出的，对相关拆迁行政案件和非诉执行案件不应行使管辖权，由上级人民法院管辖或者指定其他人民法院管辖。

第三，要克服地方保护主义，维护司法统一。要坚决抵制来自社会各方面对审判工作的干扰，依法独立行使审判权。上下级法院之间不得对正在审理的民事和行政案件说情或以其他任何不正当方式施加影响，确保案件公正审理。

第四，各海事法院要结合海事审判特点，找准问题，深入进行整改，建立符合海事审判特点和规律的办案规范。

（三）重点解决审判监督指导不力、法律适用水平不高的问题。近年来，一些法院一审案件审判质量不高，甚至出现常识性错误，导致被二审法院改判或发回重审；另一方面，一些二审法院对于一些不存在程序障碍的民事案件，动辄以事实不清或证据不足发回重审，将责任推给下级法院。上述情况造成民事二审案件发回重审率和改判率一直高居不下，成为各方面较为关注的问题。

第一，最高人民法院要适时分析研究民事和行政案件改判、发回重审的原因，从中发现法律适用和司法解释中存在的问题，不断提高监督指导的水平和能力。

第二，各高、中级人民法院要建立改判、发回重审案件的分析评议制度，认真梳理和归纳近年来二审民事、行政案件改判和发回重审的原因，定期将案件质量评查情况向一审法院反馈和通报，逐步形成一套行之有效的案件评查制度和改判、发回重审分析机制，不断提高裁判水平。

第三，要正确认识和对待改判和发回重审的比例问题。改判和发回重审率是对案件承办人、合议庭乃至整个审判庭审判水平的重要考量标准，但不能为争先进或保先进，该改判却不改判，该发回重审却不发回重审以及推迟改判或发回重审的时机。

第四，高级人民法院要尽快建立健全统一的审判质量效率量化指标和科学的评估体系，在试点的基础上，逐步形成较为完善的工作机制，并在辖区内全面推行。

第五，对案情复杂或涉及新情况、新问题，原审法院受业务水平限制，确实难以审理的案件，二审法院应承担起依法查清事实、分清责任、及时作出裁判的责任，不能为减轻负担、片面追求结案率而发回重审，防止“踢皮球”现象的发生。

（四）重点解决审限管理不严、司法效率不高的问题。在审判实践中，少数从事民事、行政审判的法官司法效率观念淡薄、工作作风拖拉，一些案件无正当原因审理期限过长的问题仍然存在。在这次整改活动中，要把审限管理作为重点问题来抓。

第一，各级人民法院要建立科学高效的案件管理流程制度，对案件从收案到结案的全过程进行科学管理，尽可能地明确各主要环节的大体工作期限；建立科学有效的激励约束机制，健全并落实承办人、合议庭责任制，确保绝大多数案件能够在审限内审结。

第二，针对涉外民商事案件没有法定审限的情况，要健全涉外民商海事海商案件内部审限制度，除因客观条件影响办案外，审判法官要在审限内提出案件审查意见并拟出文书，以此作为工作考核的重要标准。

（五）重点解决裁判文书不规范的问题。规范的裁判文书是树立司法权威，实现司法公正的重要体现。长期以来，一些法院的民事和行政裁判文书存在很多不规范之处，如有的未反映案件受理的时间及庭前调解、证据交换、庭审的概况；有的对当事人的诉讼主张和辩称未加概括，方言、土语、口语化严重；有的叙述事实不清晰，缺乏逻辑性；有的文书论理部分不充分，甚至“不讲理”；有的引用实体法和程序法不规范；有的判决主文冗长，指代不明，导致判决执行时引起异议等。在这次专项整改活动中，各级人民法院要进一步规范民事和行政裁判文书的制作，让胜诉的一方当事人清清楚楚，败诉的一方当事人明明白白。

第一，各级人民法院要严格按照人民法院改革纲要所提出的裁判文书改革要求，树立“辩法析理，胜败皆服”的价值追求，准确把握当事人争议焦点，强化对争议事实认定的说理，强化裁判理由的论证，避免一些基本的技术性错误等。

第二，最高人民法院将对民事裁判文书进行统一和规范，制定《关于人民法院制作和适用民事裁判文书的若干规定》，并结合涉外商事、知识产权审判的特点和要求，制定涉外商事裁判文书和知识产权裁判文书样式，促进全国法院民事案件裁判文书的规范化。

第三，上级人民法院要对下级人民法院的民事、行政裁判文书进行监督，如发现在基本格式、文书要素、引用法律法规、文字数据等方面存在严重技术性错误的裁判文书，要通过一定形式在全国范围或本辖区内进行通报批评。

（六）重点解决“重实体、轻程序”的问题。目前，在一些法院和审判人员中“重实体、轻程序”的观念仍然存在。有些法院片面追求结案率，使个别法官为了加快案件审理进度而缩短、甚至剥夺被告答辩期限；一些法官在庭审时经常打断当事人的正常陈述和辩论，导致当事人不能充分发表质辩意见，以致在二审当庭宣判后尚未拿到裁判文书时就要求申请再审。还有个别法官强迫当事人调解或撤诉等。在这次专项整改活动中，要进一步规范诉讼程序，维护当事人正当行使诉讼权利，确保程序公正。

第一，要严格执行民事诉讼法和最高人民法院相关司法解释的规定，正确适用审理程序。能适用简易程序的，要尽量适用简易程序；该适用普通程序的，必须适用普通程序。

第二，要进一步规范民事和行政审判庭审行为，不得强迫原告撤诉，不得先入为主并在案件尚未审结前就下结论；除因维护法庭秩序和庭审的需要，不得随意打断和无端阻止当事人及其代理人的正常发言。若发现当事人或代理人的陈述、辩解与本案无关或发言冗长重复时，可以及时提醒当事人或代理人注意。

（七）重点解决法官的言行和形象问题。法庭是人民法院弘扬司法文明和树立司法权威的重要场所。个别民事、行政审判法官不尊重当事人及代理人的人格尊严，言谈举止欠缺文明，甚至态度粗暴蛮横，严重影响了人民法院的形象。“冷、横、硬、推”的不良作风和“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，成为近年来人民群众反映比较突出的问题。

第一，各级人民法院民事、行政审判部门要大力提倡司法文明，规范法官言行，维护人民法院的尊严和法官的良好形象。

第二，要对当事人或代理人的来访热情接待，文明用语，礼貌待人，让每位来访者都能感受到民事和行政审判法官的周到热情、耐心细致和人民法院的政治本色。

第三，要在庭审中保持良好的仪表和文明举止，使用语言应严肃、准确、规范、文明，禁用司法忌语，审判法官不得对当事人或其他代理人有任何不公的训诫和不恰当的言辞，坚决杜绝以权压人，以势压人。

第四，对当事人催办案件，法院一时又难以结案的，承办案件的法官和合议庭要做耐心细致的解释和说明，特别是在人员少、任务重、困难大的情况下，更要倡导理性司法。对于当事人及代理人的无理要求，要依法有理有据地做好工作。

第五，要严格依照最高人民法院关于统一着装的规定，整洁、得体地穿着法袍和制服，严禁不按规定着装现象的发生。

（八）重点解决忽视调解、一判了之的问题。针对目前部分法院忽视对民事纠纷案件调解作用，收案后一判了之，或部分法院片面追求调解率，给审判人员下达硬性调解指标，个别法官强迫当事人调解的现象，各级人民法院要高度重视和正确认识调解在民事诉讼中的作用。坚决防止一种倾向掩盖另一种倾向的发生。

第一，要按照全国高级法院院长会议提出的“能调则调、当判则判、判调结合、案结事了”的要求，正确适用民事诉讼法及相关司法解释的规定，使当事人通过公平便捷的程序，获得公正的处理结果，切实做到案结事了。

第二，行政审判工作要积极探索协调解决纠纷机制，对于相对人和行政机关均有较大处分权的行政案件，人民法院可以在合法性审查的基础上进行协调，选择妥善解决纠纷的适当方案。

第三，可以根据案件的实际情况，将民事调解程序前置，即对适用普通诉讼程序的案件可以在开庭前进行调解，使调解贯彻在整个民事诉讼过程中，最大限度地发挥调解的作用。

（九）重点解决法律适用规则标准不统一的问题。随着市场经济迅猛发展，在民事和行政审判中出现了许多新情况和新问题，即使对已有的规定，由于理解上不同，也出现了对类似案件法律适用规则标准不统一的问题，由此引发了各种非议。

第一，最高人民法院和高级人民法院要进一步加强对新情况和新问题的调研工作。最高人民法院要适时制定新的司法解释，并及时清理和修改现行的司法解释。对现行已不合时宜的法律法规，要向有关部门提出司法建议。

第二，最高人民法院和高级人民法院要及时编撰典型案例，充分发挥案例的指导作用。

第三，要注意掌握好案件处理的时机和方法，严格执行重大案件报告制度。对于事关全局、政治性、政策性和敏感性强，涉及世贸组织规则，以及涉港澳台的社会影响大、国内外媒体和社会各界普遍关注的案件，要审慎处理并及时沟通信息。

三、民事和行政审判部门专项整改活动的工作安排和主要措施

这次民事和行政审判部门专项整改活动分为三个阶段进行。

第一阶段动员部署。各级人民法院民事和行政审判部门接到本通知后，要立即行动起来，按照最高人民法院的统一部署和要求，做好动员部署工作。

第二阶段规范整改。从今年7月至9月，各级人民法院要用三个月左右的时间，以学习和提高认识为统领，以突出整改重点为目标，以建立和完善相关制度为根本，以检查落实为验收标准，集中对民事和行政审判司法行为进行整改。为此，要重点做好以下四个方面的工作。

第一，加强学习，转变观念。各级人民法院民事和行政审判法官要把整改活动与政治理论学习和巩固共产党员先进性教育活动成果结合起来，与贯彻全国高级法院院长会议精神和全国人民法庭工作会议精神结合起来，与加强法学理论、审判业务和审判技能的学习结合起来，与提高法官职业操守和素养结合起来，与向先进典型的学习结合起来，为全面增强司法能力，提高司法水平打下良好的思想基础。

第二，抓住重点，全面整改。民事和行政审判工作涉及广大人民群众的切身利益，广大法官直接接触人民群众，将民事和行政审判部门作为集中整改的重点，具有十分重要的意义。各级人民法院应当根据上述九个方面的整改重点，进行全面整改，逐项加以落实。同时，各级人民法院还要围绕这些基本问题，结合自身工作实际情况，进一步确定好各自审判工作中的整改重点。

第三，健全制度，巩固根本。这次整改活动的一个重要的特点就是着眼于行为规范，着眼于制度建设，着眼于形成长效机制。为此，各级人民法院民事和行政审判部门要高度重视制度建设，并以此为契机，整顿审判秩序，规范司法行为。要对已有的规章制度进行一次认真的清理，该修改的及时修改，尚不健全的，要尽快补充完善，并严格抓好监督落实，保证审判权的正确有效行使。目前，尤其要健全审判流程管理制度，完善公开审判制度，健全审判管理制度和审判质量效率评价制度。

第四，加强培训，提高素质。此次整改活动要按照中央政法委提出的“干什么、练什么、缺什么、补什么”的原则和全体参与、重在基层、立足岗位、注重实效的要求，根据自身业务实际情况，具体制定各自辖区内的业务培训计划。着力培训机制建设，推动培训工作的制度化、经常化和规范化。各级法院政治部门要高度重视本辖区内民事和行政审判法官的业务培训工作，特别要做好重要司法解释的培训工作。按照中央政法委的要求，严把考试考核关。培训结束后，要组织考试考核，一次不合格者，离岗培训；两次不合格者，再次培训；三次不合格者，通过法定程序取消审判资格。

第五，注意宣传，把握口径。此次专项整改活动中，各级人民法院要注意把握舆论导向，坚持以正面宣传为主，严防炒作个案，防止别有用心的人趁机攻击我国的司法制度和政治制度。

第三阶段检查验收。今年第四季度最高人民法院将派出若干检查组对地方各级人民法院民事和行政审判部门整改情况进行检查。重点检查各地人民法院是否将中央政法委和最高人民法院的部署落到实处；民事和行政审判行为是否规范，审判质量是否提高，审判不公的问题是否得到解决，违法违纪案件中暴露出的薄弱环节是否得到纠正，社会公众的信任度和满意率是否提高等。

为开展好规范民事和行政司法行为、促进司法公正专项整改活动，最高人民法院设立了专项整改活动办公室，指导全国法院民事和行政审判部门整改工作，并开辟专刊，及时介绍和推广各地法院专项整改活动的先进经验。各地法院民事和行政审判部门在开展这次专项整改活动中，要及时与最高人民法院专项整改活动办公室沟通信息。




江苏省常州市人民政府


常州市贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的实施意见

常政发〔2009〕55号


各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　为深入学习实践科学发展观，落实依法治国基本方略，加快建设法治政府，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）和《省政府贯彻国务院关于加强市县政府依法行政决定的实施意见》（苏政发〔2008〕101号，以下简称《实施意见》）的精神和要求，结合我市实际，现提出如下意见：
　　一、充分认识贯彻《决定》和《实施意见》的重要意义
　　（一）市和辖市（区）政府处在政府工作的第一线，是国家
　　法律法规和政策的基层执行者，需要直接面向广大人民群众，依法调整各种错综复杂的社会关系，合理处置各种具体、现实的利益关系。当前，我市正处在建设基本现代化的关键时期，各级政府要充分认识贯彻《决定》和《实施意见》的重要意义，增强推进依法行政的责任感和使命感，正确认识经济发展与依法行政的关系，妥善处理改革创新与规范执法的关系，切实把加强依法行政作为政府的基础性和全局性工作，摆到更加重要的位置，保障科学发展观全面贯彻落实到位。
　　（二）各级政府及其工作部门要把《决定》和《实施意见》纳入学法计划，有计划、有针对性地开展不同层次、不同形式的专题培训。加强对依法行政重要性、必要性、紧迫性的认识，全面、准确地理解把握《决定》和《实施意见》的主要精神、深刻内涵和具体要求，明确应承担的责任和义务，确立依法治市理念，强化依法行政意识，积极探索，勇于实践，不断增强依法行政能力。各级政府要采取各种形式，面向社会公众广泛宣传《决定》和《实施意见》的精神和意义，为依法行政创造良好的舆论氛围和社会环境。
　　二、努力提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力
　　（三）建立健全领导干部学法制度。要建立健全政府常务会议学法制度和县处级、乡科级领导干部专题法制讲座制度，政府常务会议学法和专题法制讲座每年安排不少于2次。政府办公室要会同政府法制部门拟订政府常务会议年度学法计划，报政府领导审定后组织实施。公务员管理部门要会同政府法制部门制定专题法制讲座年度计划，负责法制讲座的组织实施。领导干部学法的内容以实施依法治国方略、推进依法行政的基本理论，新颁布的法律、法规，规范政府共同行为的法律、法规、规章和有关规范性文件为主，做到学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。
　　建立健全公务员和行政执法人员的学习培训制度。公务员管理部门要会同政府法制部门、行政学院制定公务员年度法律培训计划，有步骤、有系统地组织实施公务员法律知识培训，培训情况应记入本人的《公务员培训证书》。政府法制部门负责组织行政执法人员的法律知识培训，培训时间每年不少于15天；其中专题集中培训时间不少于5天，由政府法制部门会同行政学院组织实施。
　　（四）建立健全领导干部任职前法律知识测试和考查制度。按照干部管理权限，对拟任市政府工作部门和辖市（区）政府及其工作部门领导职务的干部，进行任职前的相关法律知识测试和依法行政情况考查。测试内容以规范政府共同行为的法律、法规、规章和有关规范性文件为主，对部门主要领导及分管法制、行政执法的领导干部要加试相关的法律、法规。测试、考查结果应作为任职的依据之一。
　　（五）完善公务员录用、培训法律知识考试制度。公务员管理部门在组织公务员录用考试时，按省要求增加法律知识在相关考试科目中的比重；对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，根据其岗位要求，进行专门法律知识考试。公务员法律知识培训应进行考试，公务员管理部门应将考试成绩作为公务员年度考核的内容和任职、晋升的依据之一。
　　三、建立健全政府行政决策机制
　　（六）重大行政决策事项主要包括：制定涉及群众切身利益、重大社会公共利益的规范性文件，制定经济发展和改革开放的政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划和各类总体规划、重要的区域规划和专项规划，安排重大财政资金，决定政府投资的重大项目，决定国有资产处置的重大事项，制定突发公共事件应急预案，重要的行政事业性收费及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整，以及其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项。辖市（区）政府应当根据本级政府的管理权限，结合本地实际情况，确定重大行政决策的具体范围、事项和量化标准，并向社会公布。
　　（七）建立并完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制。除依法保密的事项外，重大行政决策草案应由政府新闻部门统一组织通过政府网站和新闻媒体向社会公布，相关部门在制定决策草案时应当明确听取意见的方式，根据重大行政决策对公众影响的范围和程度，采取座谈会、协商会等方式广泛听取意见。
　　政府办公室要会同发改、财政、审计、监察、法制等部门对专家咨询资源进行整合，统筹建立包括法律、金融、规划、建设、交通、教育、卫生、环保等行业的专家咨询库，优化行政决策信息和智力支持系统。实行重大行政决策专家咨询论证制度，明确参与咨询论证专家的权利和义务，规定咨询论证的程序和方式，专家的意见应登记归档。涉及重大财政支出的决策，必须通过专业部门、专业人员充分评估论证。坚持人大代表和政协委员列席政府常务会议制度，认真听取他们对重大行政决策的意见和建议。
　　推行重大行政决策听证制度。法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的重大行政决策事项，都要进行听证。听证由拟作出行政决策或提出行政决策建议的政府及其工作部门组织，组织听证应依照《常州市听证程序规则》（常政发〔2008〕73号）的规定实施，法律、法规、规章和上级机关对听证程序另有规定的，从其规定。要科学合理地遴选听证会参加人，确定、分配听证会参加名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证会参加人确定后，名单应向社会公布。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证会参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况要以适当形式向社会公布。
　　建立重大行政决策合法性审查制度。明确市和辖市（区）政府法制部门和部门法制机构在重大行政决策合法性审查中的主体地位，规范合法性审查的权限、方式和程序。各级政府及其工作部门在拟定重大行政决策调研期间，即应征询法制部门的意见；重大行政决策草案提交政府或部门集体审议前，应先由政府法制部门或部门法制机构进行合法性审查，必要时应组织法律专家进行合法性审查，并以书面方式提出审查报告；合法性审查报告应与决策方案一并提交政府或部门集体审议。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。
　　坚持重大行政决策集体决定制度。重大行政决策事项应当经政府全体会议或者政府常务会议讨论决定，政府工作部门重大行政决策事项应当经部门负责人集体讨论决定。重大行政决策应当自作出决定之日起20个工作日内向社会公布。有关突发事件应对的行政决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规和规章的规定。
　　（八）建立重大行政决策实施后评价制度和责任追究制度。市和辖市（区）政府及其工作部门作出的重大行政决策实施后，应当通过抽样检查、跟踪调查、分析评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题。各级政府每年要选取1至2件直接关系民生、对经济社会发展有较大影响的重大行政决策事项进行实施后评价，评价结果向社会公布。重大行政决策事项的牵头组织部门是决策后评价的实施部门，牵头组织部门应会同监察、财政、审计、法制等部门进行；也可以组织专家或委托相关专业机构进行。决策实施后评价的内容主要包括：决策实施的进度和影响进度的原因；决策实施的资金使用情况，影响成本、效益的原因；决策实施在群众中的接受程度，群众对决策实施的意见和建议；决策的实施结果与决策预期目的的切合程度；决策实施出现的未预见情况，以及对决策实施进行调整的措施和建议等。决策实施后评价应形成书面报告，报市和辖市（区）政府或其工作部门集体讨论，特别是当重大行政决策的依据、条件发生重大变化或调整时，要对新情况、新问题认真研究，作出继续实施、中止、调整或终结的决定。因重大行政决策实施中止、调整、终结给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失的，政府应依法予以补偿。
　　建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论作出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定，对直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　四、严格实施对规范性文件的监督管理
　　（九）严格规范性文件制定权限和程序。市和辖市（区）政府及其工作部门制定规范性文件要符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法限制或剥夺公民、法人或其他组织的合法权利，不得违法增设公民、法人或其他组织的义务，不得以内部决策或者普通文件、会议纪要、内部材料等形式改变现行规范性文件的内容；涉及两个以上政府工作部门职权范围内的事项，应由有关部门联合制定规范性文件，必要时由本级政府或政府办公室制定规范性文件。除法律、法规授权组织外，非常设机构、议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构等不得制定规范性文件。
　　制定规范性文件要遵循《常州市规范性文件管理办法》（常政发〔2001〕68号）等有关规定，严格按照法定程序实施。制定规范性文件，起草部门应成立起草班子，充分听取管理相对人和专家等各方面的意见，并与相关部门进行协调会商，对其制定的必要性、可行性及需要解决的问题、拟确立的主要制度和措施等进行调研论证。涉及重大公共利益的应向社会公开征询意见，并根据《常州市制定规范性文件听证办法》（常政发〔2007〕232号）举行听证。部门颁发的规范性文件，必须通过本部门法制机构的合法性审查；以政府或政府办公室名义颁发的文件，通过本部门法制机构的初步合法性审查后，应将规范性文件草案提交政府法制部门进行合法性审查。在提请制定机关审议规范性文件草案时，应同时报送书面合法性审查报告，经制定机关负责人集体讨论决定后，规范性文件方可颁布施行。未经听取意见和未经合法性审查不得提请制定机关审议，未经制定机关集体讨论决定的不得颁布施行。制定机关决定颁布施行的规范性文件，要按照《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）等有关法律法规规定，通过政府公报、政府网站、政府公告栏、新闻媒体等多种渠道、多种形式向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
　　建立规范性文件定期清理制度。市和辖市（区）政府及其工作部门每两年要进行一次规范性文件清理，清理工作由政府法制部门和部门法制机构组织实施，对不符合法律、法规和规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据；对列入修改文件目录的规范性文件，有关部门应当在6个月内完成修改，修改工作按照制定规范性文件的程序进行，否则该规范性文件自动废止。依托行政执法数据库建立规范性文件动态管理机制，便于行政机关检索运用，便于公众查询获取。
　　（十）完善规范性文件备案制度。市和辖市（区）政府应当自规范性文件发布之日起１５日内报上一级政府和同级人大常委会备案；市和辖市（区）政府工作部门应当自规范性文件发布之日起１５日内报同级政府备案；几个部门联合制定的规范性文件由主办部门报同级政府备案。市和辖市（区）政府法制部门具体负责规范性文件的备案审查工作，履行备案审查监督职责。审查中需要制定机关补充材料、作出说明、提供依据或者协助相关工作的，制定机关应当自收到政府法制部门通知之日起10日内予以答复并提供协助。自收到报送备案的规范性文件之日起15日内，政府法制部门应向规范性文件制定机关回复备案审查意见。在审查中发现制定机关不具有法定职权，规范性文件制定不符合法定程序，规范性文件与法律、法规、规章或国家政策以及上级行政机关的规范性文件相抵触，违法创设行政权力，违法增加公民、法人和其他组织义务的，政府法制部门应向制定机关提出自行撤销或者纠正的审查处理意见。制定机关应自接到审查处理意见之日起30日内，将处理结果报政府法制部门。制定机关未在规定时限内执行审查处理意见的，由政府法制部门提请本级政府直接予以撤销或改变。每年1月31日前，规范性文件制定机关应将上一年度制定的规范性文件目录报同级政府，由政府法制部门对备案审查申报情况进行核查。建立审查规范性文件建议受理和处理制度，对于公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的建议，政府法制部门应按备案审查权限受理，自受理之日起30日内提出审查处理意见，并告知提出建议的相对人。
　　五、严格依法规范行政执法工作
　　（十一）深化行政执法体制改革。继续深入开展相对集中行政处罚权工作，各级政府要合理划分管理权限，建立顺畅有序的城市管理行政执法运行机制，按照批准方案全面实施和规范相对集中行政处罚权。具备条件的辖市（区），在坚持行政执法统一管理、监督的前提下，报省政府批准后，可根据需要向街道（镇）派驻城管执法队伍，并建立健全各项行之有效的制度，加强对派驻执法队伍的管理、监督、指导和调控，规范城市管理行政执法行为。建立健全行政执法争议协调机制，由政府法制部门会同编制等部门，根据争议事项涉及的主体、范围启动协调程序，召集相关部门进行会商形成协调意见，协调意见上报政府决定后应严格组织实施。政府法制部门应对执行情况进行监督，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题。
　　健全行政执法经费保障机制。建立事权与财权相匹配的行政执法经费保障机制，行政执法机关履行法定职责所需经费统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。对违反罚缴分离和收支两条线管理制度、下达或变相下达罚没指标，以及罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，各级财政、监察和公务员管理部门要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）等有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
　　（十二）规范行政执法行为。建立和完善行政执法数据库和行政执法依据动态调整机制。凡法律、法规和规章颁布、修改或废止及其他原因引起行政执法数据库调整的，相关部门应启动动态调整程序，提出行政执法依据和进行相应调整的意见，并在15日内向同级政府法制部门申报；政府法制部门会同编制等部门对调整意见进行审核，在15日内依法作出调整或不予调整的决定；决定调整的，相关部门应依据行政执法数据库组织实施，同时应对涉及的规范性文件进行修改或废止，并及时将调整结果向社会公布。以行政执法数据库和行政执法依据动态调整机制为基础，建立行政服务、法制监督、行政监察“三合一”网络平台和管理制度。根据《常州市“三合一”网络平台运行管理暂行规定》（常政办发〔2008〕114号），除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私依法不得公开的外，所有行政权力必须在“三合一”网络平台上公开透明运行；行政执法机关应依法梳理本部门的行政权力事项，逐项分解和界定内部不同执法机构及执法岗位的职权和责任，依法制定行政执法工作程序，具体规范行政执法环节、步骤和要求，切实做到分工合理、流程清楚、要求具体、期限明确、责任落实；分解、界定和规范流程应经政府法制部门确认。
　　规范行政执法自由裁量权。法律、法规和规章规定行政执法机关有自由裁量权的，相关行政执法机关要按照市政府《关于规范行使行政处罚自由裁量权行为的指导意见》（常政办发〔2008〕107号）的要求，抓紧组织对有关法律条款进行梳理，根据本地区经济社会发展实际，对自由裁量权予以科学合理的细化，能够量化的应予以量化，量化的行政裁量标准应在公布后执行。
　　实行行政执法公示制度。依法应公开的执法事项、执法主体、执法依据、执法权限、执法责任、裁量标准、程序步骤、办理时限、监督方式等内容，市和辖市（区）政府及其工作部门应通过政府公报、政府网站、政府公告栏、“三合一”网络平台等多种形式向社会公示，方便管理相对人获取信息，利于公众和社会舆论对行政执法行为实施监督。
　　推行行政执法全过程说理制度。行政执法部门在处理重大行政执法案件时，在调查取证、事先告知、作出决定等各个环节都要对管理相对人进行充分的说理；法律文书应列明行政执法依据的法律、法规和规章的有关规定，阐明根据合法取得的证据认定的事实，说明作出行政行为所适用的条件和标准。
　　建立行政执法监督检查记录制度和行政执法案卷归档制度。各级政府要健全行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者行政征用等行政执法案卷的评查制度，统一行政执法案卷评查标准，规范评查工作方式。每年第三季度，政府法制部门组织对本行政区域内所有行政执法机关的行政执法案卷评查，对评查情况予以通报，促进行政执法机关规范执法。
　　（十三）全面落实行政执法责任制。组织实施依法行政考核。各级政府要认真执行《江苏省行政执法责任制规定（试行）》、《江苏省行政执法评议考核办法（试行）》和《江苏省依法行政考核办法》（江苏省人民政府令第47号），并组织实施依法行政考核。依法行政考核应当纳入政府、政府工作部门及其工作人员的实绩考核指标体系，每年12月10日前完成年度依法行政考核工作，依法行政考核结果应当与奖励、惩处和干部任免挂钩。
　　推行行政问责和行政责任追究制度。按照实事求是、公正公平、权责统一、教育与惩诫相结合、追究结果与奖惩和任免相结合的原则，建立和完善以行政首长为重点、与行政监督相配套的行政问责和行政执法责任追究制度，对不履行或者不正确履行法定职责，损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人的合法权益，造成不良影响和后果的，依法追究行政首长及有关责任人员的责任。对不履行依法行政，导致本行政区域或本部门一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响和后果的，要依照《行政机关公务员处分条例》、《江苏省行政执法责任追究办法（试行）》（苏政办发〔2007〕99号）和《常州市行政执法过错责任追究办法》（常政发〔2008〕195号）的相关规定，严肃追究主要负责人的责任。监察部门要会同政府法制、公务员管理等部门对行政执法责任追究主体、追究内容、追究范围、追究程序等进行规范，使行政责任追究制度真正发挥作用，切实提高政府的公信力。
　　（十四）规范行政执法队伍建设和管理。实行行政执法主体资格合法性审查制度。行政机构改革或调整时，市和辖市（区）编制部门应会同政府法制部门对行政执法主体进行梳理，对变化的行政执法主体资格进行审查，审查结果经编制委员会审议通过后向社会公布。因法律、法规和规章颁布、修改或废止发生行政执法主体变化，按本意见规定启动行政执法依据动态调整机制实施审查调整。
　　建立健全行政执法资格制度。政府法制部门应会同相关行政执法部门负责组织行政执法资格考试和审查工作，所有行政执法人员上岗前必须经过法律知识考试，考试合格并取得行政执法资格后方可上岗执法；对在职行政执法人员每年集中培训后进行考试、考核，凡考试、考核不合格的，取消其行政执法资格、调离行政执法岗位。各级政府及其工作部门要严肃整顿行政执法队伍，严把行政执法人员资格关，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责；对聘用的合同工、临时工等无行政执法资格的在岗人员，必须调离行政执法岗位；对从事行政辅助工作的各类协管员队伍，要按照严格控制规模、严格审批程序、严格工作职责、严格合法使用的原则规范管理。政府法制部门要结合行政执法证件的年检注册工作，加强行政执法证件管理。健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作风建设和业务建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。
　　六、强化对行政行为的监督
　　（十五）充分发挥各种监督的功能。各级行政机关要自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督。各级政府及其工作部门要认真办理人大代表建议、批评、意见和政协委员提案，接受人大代表的质询和政协委员的评议，接受人大代表和政协委员的视察。政府法制部门要根据人大、政协的年度安排，做好人大代表、政协委员专项执法检查的组织工作；根据人大的要求，配合做好上级人大的立法调研工作。政府及其工作部门组织依法行政检查和考核，可以邀请人大代表和政协委员进行评议和监督。
　　各级行政机关要自觉接受法院和检察院的司法监督。各级行政机关应按照《市政府关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》（常政发〔2007〕114号）的要求，认真做好行政机关负责人出庭应诉工作。行政机关应自觉履行法院作出的判决、裁定。各级政府应将行政机关负责人出庭应诉情况和行政机关自觉履行法院判决、裁定情况纳入依法行政考核内容。各级政府工作部门应积极配合检察院做好反贪污腐败和反渎职侵权工作，在检察院的指导、监督下，建立有效的防止贪污腐败和防止渎职侵权工作机制。
　　各级行政机关要自觉接受人民群众和社会舆论的监督。完善人民群众参与监督的制度和机制。政府及其工作部门要聘请社会各界有代表性的人士为监督员，每年听取监督员对行政工作的意见和建议不少于2次；对监督员提供的信息、反映的情况，要认真分析、调查核实，对监督员提出的建议，要认真研究、努力落实，处理结果应及时反馈。完善人民群众举报投诉制度。各级政府及其工作部门应开通举报电话、电子举报信箱，拓宽群众举报投诉渠道，制订举报投诉制度，规范举报投诉受理处置工作，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。政府及其工作部门应建立新闻发布会和情况通报会相结合的制度，新闻发布会主要是宣示重要政策、宣布重大事项，情况通报会主要是定期向新闻媒体通报政府及其部门日常工作信息。政府新闻部门应加强对新闻发言人的培训，提高新闻发言人的法律、政策水平和业务能力。建立舆论监督工作机制，对群众举报投诉和新闻媒体曝光的问题，政府及其工作部门要认真调查核实，及时依法作出处理或说明；对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的，要依法追究行政机关和有关工作人员的责任。
　　（十六）加强行政复议。各级行政机关要认真贯彻《行政复议法》及其实施条例，充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。各级行政机关在作出具体行政行为时，必须履行行政复议权利告知义务，告知内容应包括申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，告知应采取有效方式进行。各级行政机关应规范、畅通行政复议渠道，开通网上申请、信函申请等各种方式，让管理相对人能够方便、快捷地申请行政复议。各级行政机关应依法受理和审理行政复议案件，严格按照《行政复议法》及其实施条例的规定，保证一般案件至少有2人承办、重大复杂案件有3人承办。各级行政复议机关要依法公正作出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的予以撤销，该变更的予以变更，行政机关应自觉履行行政复议决定。各级政府要建设规范的行政复议听证、质证场所，配备行政复议工作装备，保障行政复议工作经费，创新和改进行政复议审理方式，探索行政复议调查、听证、合议、和解、调解等各项新机制，提高行政复议的办案质量、效率和社会公信力。
　　（十七）积极推进政府信息公开。各级行政机关要建立健全政府信息公开工作制度，理顺内部工作机制，明确职责权限，指定机构和人员专门负责，做好政府信息公开和公开目录的编制、修订及日常管理工作；要健全政府信息公开的发布机制，落实政府信息公开载体，保证政府信息发布的规范、及时、有效。建设并完善行政服务、法制监督、行政监察“三合一”网络平台，全面实施行政权力网上公开透明运行；实行网上实时行政监察和执法监督，督促各政府部门严格按照规定的内容、流程和要求将行政权力上网运行，方便管理相对人进行网上办件和查询信息。政府办公室应会同有关部门严格按照国务院《政府信息公开条例》、《江苏省政务公开工作考核办法（试行）》以及本市的有关规定，建立政府信息公开考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度，定期对政府信息公开工作进行考核和评议。
　　七、进一步增强社会自治功能
　　（十八）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制。各级政府要全面正确实施《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，坚持城乡群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基本自治制度，扩大基层群众自治范围，保障人民群众在基层民主选举中的提名权、选举权、投票权、罢免权，保障人民群众对基层公共事务、公益事业建设的知情权、决策权、管理权和监督权，确保人民群众自治范围内的事务由群众议论、群众决定、群众办理。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其工作部门履行的职责。
　　（十九）充分发挥社会组织的作用。各级政府及其发展改革、编制、民政、工商、物价等部门要根据中央关于深化行政体制改革的目标，按照社会化、市场化、专业化的要求制定具体规划和政策，积极培育和支持经济性协作、中介性组织等各类社会组织健康发展，把社会可以自我调节和管理的职能转移到社会组织；要建立健全社会组织参与社会管理和公共服务保障机制，发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范自律的作用；要依法对社会组织进行监督管理，鼓励、引导社会组织加强自身建设，按照权利与义务对等的原则，规范各类行业协会、市场中介组织的服务和收费行为。
　　（二十）营造依法行政的良好社会氛围。各级政府及其工作部门要在依法行政过程中，深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神。司法行政部门要会同宣传等部门，采取多种形式强化社会普法教育工作，促进自觉学法、守法、用法社会氛围的形成。
　　八、加强领导，明确责任，全面推进依法行政
　　（二十一）各级政府要切实担负起加强依法行政工作责任。要以学习实践科学发展观统领全局，围绕国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）的要求，以贯彻《决定》和《实施意见》为契机，到2014年基本实现建设法治政府的目标。为此，各级政府要把加强依法行政作为学习实践科学发展观的重要内容，要在党委的领导下对所属行政区域内的依法行政负总责，统一领导、协调所属行政区域的依法行政工作，建立健全领导、协调和监督机制。各级政府主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任，加强领导、狠抓落实，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。
　　（二十二）各级政府及其工作部门要建立健全依法行政相关配套制度。要以制度创新为抓手，把建立健全依法行政制度体系作为当前和今后一个时期的重点任务来抓，着重建立并完善法律知识学习培训考试、重大行政决策、规范性文件管理、行政权力网上公开透明运行、政府信息公开、行政执法案卷评查、行政监察和监督、依法行政考核和报告等制度，积极开展建立行政复议委员会和相对集中行政复议权试点及创建依法行政示范点工作。根据省政府的部署，各辖市（区）政府在2009年底前，市政府在2010年底前建立起比较完善的依法行政制度体系。根据《决定》、《实施意见》、《江苏省依法行政考核办法》和考核实施细则，要研究制定依法行政考核的具体办法、详细标准和实施方案，落实依法行政考核的各项内容。要将依法行政考核纳入各级政府年度综合考核，与经济社会发展目标管理同步考核，并作为创建好班子、文明单位、机关作风建设等考核的重要内容。对政府及其工作部门违法行政、造成严重社会影响的，要严肃追究政府及其工作部门主要负责人的责任。
　　（二十三）加强政府法制机构和队伍建设。各级政府要高度重视政府法制机构和队伍建设，要把建立健全政府法制机构提到政府工作重要议事日程，使政府法制机构设置、人员配备、经费保障与所承担的工作任务相适应，与形势发展要求相适应，与推进依法行政、建设法治政府的目标相适应。各级政府及公务员管理部门要加大对政府法制干部的培训、教育、使用和交流力度，充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性；要按照中办、国办有关文件的要求，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。政府法制部门和部门法制机构及其工作人员要切实增强做好新形势下政府法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好政府及部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问，在推进本地区、本部门依法行政工作中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的作用。

　　附件：常州市贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》责任分解表
http://www.changzhou.gov.cn/PortalIPS/Library/Portal/b5605156-ad84-42dd-b634-d8f7369fd005/aeb4b858-001f-43f3-b852-1aa4b81b98d3.doc

二○○九年五月五日