目前，一些资本主义国家实行的公务员制度，（也称文官制度），是指国家对公职人员的考试、任用、考核、监督、升降、薪资、奖惩、退休、免职等人事管理制度。这种制度的建立，对于维护资本主义国家的统治，发挥了无可置疑的的积极作用，已被许多国家所采用。
　　一、公务员制度的由来。公务员制度，作为一种上层建筑，是由资本主义国家的经济基础所决定的。早在十七世纪后期，英国资产阶级革命胜利后，随着社会形态的的根本性转化，国家统治的决策权也由国王转移到了议会。在这种崭新的社会制度下，各政党对于国家公务员的任用，竞争相当激烈。执政党利用国会绝对优势的条件，在国家公务员任免事项上任人唯亲的现象相当严重，妨碍了英国资本主义政治、经济、社会、文化的发展。为此，英国经过200多年的改革，到十九世纪后期才建立了比较稳定、公正、高效的公务员制度。美国的公务员制度也同样走过了曲折的道路。1829年，美国第七任总统杰克逊主张：“服官者属于选举的胜利者”。他认为，这样不仅符合民意，而且能够最大限度的发挥执政党的作用。但实践证明，其结果适得其反，弊端百出，主要表现：一是任用公务员不问学历、能力、年龄、经济状况等情形，有些公务员由于知识、品行、健康方面的不足，不能适应岗位工作的需求；二是公务员利用在政府的特殊地位，以权谋私现象严重；三是每经过一次总统选举，便发生一次风暴式的人事变化。由于新任公务员对工作不熟悉，行政管理效能低下，直接影响到美国的社会稳定和经济发展。为此，美国国会于1883年制定了公务员法，建立了脱离政党的联邦公务员制度，确立了考试选拔人才的“功绩制度”。
　　英美公务员制度的经验教训，对西方资本主义国家公务员制度的形成、完善，起到了一定的促进作用。
　　二、公务员等级。西方资本主义国家对公务员的称谓各不相同，英国叫“文职公务人员”，法国、联邦德国、日本叫“公务员”，美国叫“文官”或“职业文官”或“政府雇员”。尽管称谓不同，但都是根据录用时的知识水平、业务能力、任职性质和重要程度分为若干等级。
　　英国的文职公务人员分“政务官”和“事务官”两大类。政务官负责政策的制定，这些人通常是执政党的领导人物，通过政党选举的成败而任免。事务官负责政策的执行，他们则是通过考试量才录用，不受政党选举的影响，职业比较稳定。事务官分为行政、执行、事务、勤杂四级。行政级是一些学识丰富、能力较强的高级行政管理人员，是政府制定政策的参谋助手。此类文职公务人员一般都是名牌大学毕业，并取得较高学位的优等生，是国家通过考试择优录用的高级人才。进入行政级之后，晋升较快，经过十二年左右的时间，有的就当上了国家副部长。执行级一般受过高等教育或者高级中等教育的优等生，他们不与大臣发生直接联系，担任承上启下的中级职务。事务级一般是具有高中以上文化程度，主要担任文书，助理、档案、会计等日常工作。勤杂级主要是一些担任辅助性事务工作的人员。
　　美国的文官分为四大类，即：高级管理人员，专业技术人员，行政人员，职员和办公室工作人员。
　　法国的公务员也分为四类：第一类是受过高等教育，担任领导职务或高级职务者；第二类是具有高等或者中等文化程度，属于一般政策执行者；第三类是具有中学文化程度，从事打字，速记，邮递等事务工作；第四类是受过初级文化教育的勤杂人员。
　　联邦德国的公务员与日本相似，都是分为两大类：一类是特别职位公务员。如内阁总理、国务委员、部长等，是属于不适用联邦公务员法的高级官员；另一类是一般职务公务员，按照联邦公务员法进行选拔任免。
　　三、西方公务员制度的几个主要特点。西方资本主义国家的公务员制度从19世纪50年代开始建立，至今已有２00多年。经过长期历史性的改革，逐渐形成了对公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、辞退、退休以及分类管理等一套比较完善的法律制度。其主要特点是：
　　1、公务员是经过公开考试择优录用的、长期任职的政府文职公务人员，不与内阁共进退。公务员不包括政党官员、议会官员和法官、检察官，也不包括总统任命的内阁成员，更不包括军事人员。
　　2、通过考试择优录用。英国枢密院在1870年就明令规定：“凡未经考试并持有文官事务委员会颁发的资格证书者一律不得从事任何行政官职”。二百多年来，英国一直沿用这一规定，对职业文官进行严格的录用考试。
　　美国的文官制度受英国的影响，但又有自己的特点。强调“机会均等”，任何人都有在任何行业显示其才能的机会，政府的一切职位均向社会开放。美国的所谓“功绩制度”主要表现是：第一，录用各类文官的考试，没有学历、年龄的严格限制；第二，社会上各阶级和各阶层都有应考竞争的机会和权利；第三，考试的内容，仅限于职务上所需要的特殊专门知识。
　　日本明治维新以后，先后颁发了《文官任用令》和《文官考试规则》等法律，规定“任用须经考试合格”。战后，通过法律程序制定相关法律，使日本公务员考试、择优录用制度得到了进一步的规范和完善。
　　3、公务员的待遇。西方国家公务员的工资是根据其职务行为的复杂性、困难程度、责任大小、劳动强度、工作环境等因素确定的。公务员的工资分等级而定，除工资以外，还有奖金和各种津贴。低等公务员的工资一般相等或者略高于同等情形的私营企业职员；高级公务员的工资则低于同等情形的私营企业职员。工资虽低，但是工作有保障，其他待遇优厚，所以高级公务员职位仍然有相当的吸引力。西方国家公务员除享受法定节假日外，还可以根据服务年限享有带薪休假待遇。此外，还享有国家法律规定的由国家支付保险、医疗、退休等一些福利。由国家财政支付、并根据ＧＤＰ增长比例为依据增加公务员退休金的国家并不少见。我国《公务员法》制定时充分吸收了大陆法系和英美法系的一些国家的做法，形成了现行公务员制度。《公务员法》第七十五条规定：公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。第七十六条规定：公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。第七十七条规定：国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。第七十八条规定：任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。第七十九条规定：公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。有人把《公务员法》确立的公务员退休制度与企业退休制度相比较称之为双轨制，但是我国公务员这种退休制度并非中国独有。
　　四、对公务员的法律监督。为了防止国家公务员利用职务依权谋私，贪污受贿，西方各国不仅颁布了《公务员法》，对公务员的职权范围、工作程序、权利义务和工作效率等作出了明确规定，而且还建立了相应的行政诉讼制度，实行有效的监督。西方资本主义国家的行政诉讼制度主要有两种：一是分离制。即设立行政法院，专门负责承办行政诉讼案件；二是合并制。即行政案件与其他案件一样，均由普通法院审理。
　　大陆法系国家一般都设立了行政法院处理行政案件。如法国是建立行政法院最早的国家，1799年拿破仑一世时，在中央设立了行政法院，依法对公务员进行监督。现在已形成了最高行政法院、各地行政裁判所或专门行政法庭组成的行政审判系统，最高行政法院既是法律和行政管理措施的咨询机关，又是行政诉讼案件的终审法院。联邦德国受法国的影响，于1906年1月21日颁布了《联邦行政法院法》，并规定了行政法院独立于司法系统，设柏林联邦最高行政法院、州高级行政法院、地方行政法院三级。各级行政法院都是相应国家行政机关的一部分，行政法官属于国家行政人员，由国家行政机关任免。但是，行政法院的地位高于一般行政部门，并有独立审判权。
　　英美法系国家与法国等大陆法系国家不同，一般不设专门的行政法院，行政案件由普通法院管辖。但20世纪以后，这种情形有所改变。随着资本主义国家政治、经济和科学技术的发展，社会矛盾更加突出，在这种情况下，为了缓和社会矛盾，西方各国的行政裁判机构有了迅速的发展。如英国在1983年以前就建立了2000多个行政裁判所。美国目前已经建立了不少行政裁判机构，如国家劳工关系局等。这些行政裁判机构主要处理行政争议和纠纷。
　　总之，资本主义国家的公务员制度，具有鲜明的社会形态特色。但是，他的一些先进的管理经验和方法，还是值得我们认真研究和借鉴的。
　　摘要:国家在赋予公民举报权的同时,同样也要求公民要承担一定的义务,但是我们的司法实务中有很多举报人的权益等不到保障,同时又有很多举报人存在权利乱用的情况,所以举报人的权益保障和限制就显得尤为重要。

　　关键词:举报权、保障、限制


　　清·黄六鸿《福惠全书·教养·礼耆德》:“择本乡年八十以上,素有德行,从公确实举报。”其举报本意就是检举、控告的意思。司法实务中所说的举报指检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉活动中的行为,具体指机关、团体、企事业单位和个人向司法机关和有关部门检举、揭发犯罪嫌疑人的犯罪事实或者犯罪嫌疑人线索的行为。举报权既是我国宪法和法律赋予自然人、法人、社会团体等对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利,也是有效打击犯罪的重要手段和线索。因此,举报人的权益保护和限制应该引起全社会的高度重视。

　　一、我国举报权的相关法律规定

　　《宪法》第41 条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《刑事诉讼法》第84 条第1 款规定:“任何单位和个人发现有犯罪事实和犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”《宪法》作为基本法,对于举报权赋予了基本权利的地位,而《刑诉法》又扩充了举报权的规定。举报权还包括对其他违法犯罪行为的检举揭发,有的学者把它称为“推定的公民基本权利。”

　　最高人民检察院曾有一项统计显示:2005年开始,全国每年发生的对包括举报人在内的证人报复致残致死案由每年不到500件上升到每年1200多件。包括中国因言获罪第一人林国奋,举报福建省莆田有关领导而被指控“诽谤领导”,被判处有期徒刑6年;来自江苏省徐州市的王培荣因举报而被袭击,被打得头破血流,更被降职、撤职......举报人被打击报复的案例层出不穷。根据纪委接待举报和核实情况数据情况我们发现,一年举报案件线索中,60%的举报人都是出于社会正义、社会公德或者确实有冤,但是也有40%左右的人却是出于内讧、嫉妒、故意的诬告陷害或者上访专业户,这就导致了很多的司法资源的浪费和好人被冤枉的事情时有发生,因此举报人权力的保障和限制就显得尤为重要。

　　二、举报人权益保障探析

　　(一)、加强和完善举报人权益保障是尊重和保障人权的体现

　　公民的举报权作为一项宪法性权利,是尊重和保障人权理念的具体体现。作为国家法律监督机关,加强和完善举报人权益保障是检察机关的职责和义务,不仅要保证举报人的人身、财产安全,而且还要保证其人格尊严不受侵犯。保护的范围也应扩大至举报人的近亲属及其他与举报密切相关的人员。只有从法律及制度层面完善对举报人的保护,才会有更多的正义人士站出来,揭露犯罪行为。

　　(二)、举报人权益保护机构职责不清、程序不明

　　按照我国《刑事诉讼法》第八十五条第三款的规定, 公安司法机关应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全, 其他的法律法规也有类似的规定,但这种立法规定并没有明确各机关的具体职责分工与程序规范,以及各机关和部门的内外部的责任机制的衔接,客观上容易导致各机关之间职责不清,相互推诿,举报人求助无门。机构职责不明确,按职能的分工,公安机关,纪检部门,检察司法机关都可以受理举报,群众也有了多头举报的途径。在多头举报中,通过转批文件,泄密的机率增加,举报人遭打击报复的事件接踵而至。

　　(三)举报运行机制存在缺失

　　表现在两个方面,一是举报受理机构不明确。我国没有设立统一的独立举报受理机构,而是规定相应的国家机关分别设立举报中心受理群众的检举、控告、申诉,分工较模糊,不明确。在实践中,往往因分工不明确,举报受理机构之间互相推诿, 使举报案件得不到依法查处。二是举报运行透明度较差,且缺乏监督。接受举报线索、开始案件侦查是刑事诉讼重要的启动程序。而目前的举报工作运行机制仍显示出浓厚行政化色彩,工作程序缺乏应有的公正和透明,其他主体很难介入了解,国家机关在处理举报过程中的工作失误和不作为情况,也难以得到有效地监督纠正。如对于长期举报却得不到及时查处和有效答复的情形,目前举报人就无任何救济手段。仅靠国家机关及其工作人员道德自律和目前已有的比较模糊的责任规范,举报制度的公正运行是存在巨大风险的。

　　三、举报人权益限制探析

　　(一)、举报动机千差万别

　　从调研的情况看,举报人的举报动机大概有这么几类: ( 1) 出于社会正义,看不惯违法乱纪之事而举报。( 2) 由于内讧。这常常是由于内部分赃不均而致,或者是领导之间互相揭发,或者是下属告上司。( 3) 由于嫉妒。他们受不了他人努力而取得的成绩而有意去挑刺。( 4) 故意的诬告陷害,出于打击和报复。( 5) 确有冤屈,为了主张自己的权利,这实质上属于反映问题。( 6) 出于路见不平。一些人看到某些冤屈得不到伸张,因而主动出来举报。( 7) 有一些举报专业户,这些人或为了一己之私利而没事找事,或者是有其他原因,因而常常被视为有“精神病”。对于举报,从总体上来说,司法机关都是持高度赞赏和欢迎态度,称举报人和证人是他们一条战壕里的同志。然而,他们还是强调要提高举报人的社会正义感,强调举报的正义动机。但是我们的司法实务中像(2)(3)(4)(7)等举报人权利乱用的现象时有发生,更有的甚至造成司法资源的浪费。

　　(二)举报人滥用权利

　　举报人在行使自己的权利时,应把握好界限,不能违法损害他人的权利,而成全自己的不正当的权利。往往有些举报人执意要举报而做出一些侵犯他人权利的行为,比如为了个人利益,而诬告他人,即使没有诬告他人,因为害怕受到打击报复而冒用他人名称而进行举报。首先,冒用他人名称进行举报的原因有多种,其中一个也因为某些受理举报的机构,忽视匿名举报,但是对实名举报人的保护又不到位,导致出现冒用他人名称举报的案例经常出现,许多人平白无故做了“举报人”,但是因为对此完全没有警惕,导致打击报复的行为容易得逞,被冒用人被打击报复后却找不到途径来寻求救济,因为没有找到一个合适的身份,既是被打击报复人,却不是举报人,该如何来保护?归根到底,是要加强对举报人权利的保护,使得举报人自觉运用实名举报,或者其他一些方法,比如密码网络举报等等,使举报工作顺利开展。其次也有一些情况是,一些人为了达到排除异己,或者其他不可告人的目的,故意捏造事实、伪造证据、诬陷被举报人。这类人有特定的目的,就会钻法律的空子,比如《刑法》中第二百四十三条第三款规定,不是有意诬陷,而是错告,或者检举失实的,不承担责任。何谓“有意诬陷”,法律的规定比较模糊,在目前的举报工作实务中也往往是难以界定的。

　　(三)举报人权益限制之必要性考究

　　一些人掌握他人并不违法的所谓犯罪证据,因为希望排除对手(在国有公司企业高管中占的比重大些),长期向多个部门进行举报,鼓动同僚集体上访,在网上发布信息等等手段,对他人以致对重要领导人造成非常不良影响。甚至对经过检察机关审查没有违法犯罪事实或者没有达到职务犯罪立案标准的,采取无理取闹、上访等过激方式,而要求检察机关予以立案,或者要求检察机关出具不应当出具的法律文书。2012 年6 月,子长县玉家湾村的王某、魏某、路某等人联名举报张某贪污,检察机关按照照常程序结案后,由于没有达到上访人报私怨的目的,因此上访人尽然编造一些子乌虚有的事情来诬告检察院侦查人员,诬陷举报造成了极坏影响。像这样的诬告案的处理给我们以深刻启示。一是信访举报是公民的权利,每个公民都应当正确行使这种权利,按照法律规定,依法实事求是地反映情况和问题,绝不能诬告陷害他人,否则,将自食其果。二是纪检检察部门对诬告行为应当坚决查处,依法限制“举报人”权益,以保护被举报人合法权利,维护社会秩序。

　　四、举报人权益的保障和限制辩证研究

　　举报是公民的基本权利, 维护和促进公民举报权的行使是举报制度建设与完善的逻辑起点。举报制度完善的过程实质上就是举报制度正当化的过程。从理论上讲检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉的过程中其权益的保护应该考究其合法性,如果其检举、控告、申诉出于社会正义、自身合法权益保护或者路见不平而进行,那么我们就应该保护;如果是为了内讧、嫉妒、陷害、报仇、缠访等的话那么我们就应该限制其权益的行使。

　　(一)完善举报人权益保障的相关制度

　　1、 建立保密安全制度。为检举、控告、申诉人保密,是举报人权利保护的基础所在。针对我国泄密严重的现状,除了提高工作人员的职业素质外,重点还应当放在制度的完善上。一方面要严格限定举报传阅材料的知晓范围,另一方面要制定并严格执行泄密责任究制度。2、 建立举报受理分类制度,防止检举、控告、申诉人多头举报。我国当前有权受理举报的单位有检察院、行政监察机关、党的纪检部门,但它们之间没有明确的分工,在举报实践中,许多人对一些违法违纪犯罪案件的性质很难确定,不知道该去哪里举报,造成群众对举报程序一头雾水,有的涉及本人利益的则导致过激的举报行为,出现多头举报,从而导致举报材料让更多的人经手,泄密的可能性更大。3、建立检举、控告、申诉人安全保障制度。举报人安全保障制度,要预防与打击并举,重点在预防性制度建设上下功夫。安全保障的范围除了举报人本人外,还应该包括其直系亲属、末婚亲友或其他足以影响举报人的关系密切者。

　　(二)完善举报人权益保障和限制的法律规定